|
Anayasa
Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2010/96
Karar Sayısı : 2011/168
Karar Günü : 22.12.2011
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN
: İzmir 1. İdare
Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 14.7.1965 günlü,
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212. maddesinin, Anayasa’nın 7., 55. ve 128. maddelerine aykırılığı savı ile iptali
istemidir.
I- OLAY
Devlet memuru olan davacıdan alınmadığı
tespit edilen yemek maliyet katılım payının ilgilinin maaşından kesilmesi
işleminin iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya
aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme iptali için başvurmuştur.
II- İTİRAZIN GEREKÇESİ
Başvuru kararlarının gerekçe bölümü
şöyledir:
“İtiraza konu 657 sayılı
Yasanın 212. maddesinde “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından
ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar
Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte
hazırlıyacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer vermiştir.
Anayasanın 55. maddesinde, ücretin emeğin karşılığı
olduğu, Devletin, çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde
etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli
tedbirleri alacağı belirtilmiş, 128. maddesinin 2. fıkrasında ise;
“Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve
yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük
işleri kanunla düzenlenir.” hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Anayasal ilkeler incelendiğinde, kamu
personel rejiminde “ücrette eşitlikten” değil “ücrette adaletten”
bahsedildiği, çalışanların adil bir ücret alabilmesi için gerektiğinde
sosyal yardımlarla bu dengenin sağlanması görevinin Devlete yüklendiği,
çalışanların ücret rejiminin ve sosyal yardımlardan yararlanma şekillerinin
“yaptıkları işin niteliğine” göre değişebileceğinin düzenlendiği, başka bir
anlatımla işin gereği olarak sosyal yardımlardan yararlanma şekline ilişkin
olarak kamu personeli arasında farklı uygulamalara olanak tanındığı, ayrıca
128. maddenin 2. fıkrası ile de, kamu personelinin özlük ve parasal
haklarının “yasa” ile
düzenlenebileceğinin belirtildiği, bu nedenle personelin emeği karşılığı
aldığı ücrette artma yada azalma sonucunu
doğuracak tüm düzenlemelerin yasa ile yapılmasının gerektiği kuralının
getirildiği anlaşılmaktadır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 99.
maddesinde, memurların haftalık çalışma süresinin genel olarak 40 saat
olduğu, bu sürenin Cumartesi ve Pazar günleri tatil olmak üzere
düzenleneceği, ancak özel kanunlarla yahut bu kanuna veya özel kanunlara
dayanılarak çıkarılacak tüzük ve yönetmeliklerle, kurumların ve hizmetlerin
özellikleri dikkate alınmak suretiyle farklı çalışma sürelerinin tespit
olunabileceği belirtilmiş, aynı Yasanın 101. maddesinde ise; “Günün 24
saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan Devlet memurlarının
çalışma saat ve şekilleri, Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının muvafakatı alındıktan sonra kurumlarınca düzenlenir,”
hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen Anayasa ve yasa hükümlerinde
kamu personelinin çalışma şekil ve şartlarının işin niteliği gereği farklı
düzenlenebileceğinin kurala bağlandığı, yasakoyucu
tarafından kamu personelinin genel istihdam şekli olarak haftada 5 gün ve
40 saat olarak belirlendiği, başka bir anlatımla günde 8 saat istihdamın
Devlet memurları için genel istihdam şekli olarak öngörüldüğü, ancak bunun
dışında istihdam şekilleri belirleme konusunda da idareye olanak sağlandığı
görülmektedir.
İdare tarafından anılan yetkinin kullanılması
suretiyle genel istihdam şeklinin dışında istihdamın öngörülmesi durumunda,
çalışma usul ve şekillerinin işin niteliği gereği farklı belirlenebileceği,
farklı belirlemenin yapılması durumunda bu istihdam şekli nedeniyle kamu
personeline ek mali yükümlülükler yüklenmesine de Anayasanın 55. maddesi
hükmü karşısında olanak bulunmadığı açıktır. Başka bir
anlatımla kamu personelinin genel istihdam şeklinin dışında istihdam
edilmesini gerektiren ve niteliği gereği kesintisiz hizmet verilmesi gereken
hizmetlerde personel istihdam edilmesi durumunda, kamusal yönü daha ağır
basan bu tür hizmetlerin yürütülmesi sırasında personelin genel istihdamın
dışında daha fazla özveri göstermesinin doğal sonucu olarak bu özverisinin
karşılığı olarak ücrette adaletin sağlanmasının sosyal yardımlarla
desteklenerek, istihdam şeklinden kaynaklı personel giderlerinin tüm kamu
tarafından paylaşımının sağlanması anılan Anayasal ve yasal ilkelerin doğal
sonucudur.
Yasakoyucu tarafından bu durumlar gözönünde bulundurularak Devlet Memurları için yiyecek
yardımı öngörülmüş ve 657 sayılı Yasanın 212. maddesinde; “Devlet
memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları
ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile
Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlıyacakları
bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer
verilmiş, ancak itirazımıza konu yasa hükmü ile devlet memurlarının
maaşlarının ciddi bir miktarına denk gelen yiyecek yardımının
belirlenmesinde Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı’nca
belirlenmesi yetkisinin kullanılmasında yasakoyucu
tarafından hiçbir nesnel ilke, kural ve ölçüte bağlanmadan anılan idarelere
devrinin yukarıda anılan Anayasa hükümlerine uygun olmayacağı sonucuna
ulaşılmıştır.
Anayasa’ya
Aykırılık Nedenleri:
Anayasa’nın 2. maddesine göre, Cumhuriyetin temel
nitelikleri arasında sayılan hukuk Devleti, insan haklarına saygılı ve bu
hakları koruyan adaletli bir hukuk düzeni kuran ve bunu sürdürmekle kendini
yükümlü sayan, bütün işlem ve eylemleri yargı denetimine bağlı olan
devlettir. Anılan ilkenin bir gereği olarak, hiçbir organ yada kurum dayanağının Anayasa yada yasadan almadığı
yetkiyi kullanamayacak yada yetki veya görevini bir başka organa devredemeyecektir.
Bu çerçevede, Anayasa’mızın 128. maddesi kapsamında
devlet memurlarına yiyecek yardımı yapılması, özel yasa niteliğindeki 657
sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Kısım-6 Sosyal Haklar ve Yardımlar”
başlığı altında düzenlenmiştir. Yasanın anılan bölümünde yer alan 212. maddesinde
ise, devlet memurlarına yiyecek yardımı yapılacağı belirtilmiştir.
Ancak itirazımıza konu 657 sayılı Yasanın 212.
maddesi yiyecek yardımından yararlanılacak haller ile yardımdan yararlanma
şeklinin Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından
belirlenmesini öngörmektedir. Anılan fıkra ile devlet memurlarına yiyecek
yardımı yapılmasına ilişkin usullerin Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel
Başkanlığı’nca belirlenmesinde hiçbir ölçü, sınırlama öngörülmemiştir. Bu
durum, ancak yasa ile düzenlenmesi gereken hakların, konusu ve sınırının
belirlenmesi yetkisinin yasakoyucu tarafından
yürütmeye devri sonucunu doğurmaktadır.
657 sayılı Yasanın 212. maddesinin öngördüğü
yiyecek yardımı, devlet memurlarının mali hakları arasında
değerlendirilmelidir. Anılan Yasanın uygulanmasına yönelik olarak, yöntemin
ve yararlanmanın koşulları ile yiyecek yardımlarından yararlanmada bir
disiplin getirilmesi ve harcamaların bütçe disiplini içinde yapılması ve
harcama belgelerine bağlanması bakımından yasakoyucunun
yürütmeye düzenleyici işlemler yapılması yetkisi tanınması olanağı
bulunduğu tartışmasızdır. Ancak, bu düzenleme yetkisi yasa kapsamında mali
hakların “konusu” ile miktarının belirlenmesini de kapsamamaktadır. Bu
durumda da, yine yasakoyucunun idareye vereceği
sınırlama yetkisinin sınırını da açıkça belirlemesi gerekecektir. Aksi takdirde tüm yetkinin idareye bırakıldığı durumda, somut
olayda olduğu gibi idare tarafından getirilen kurallar bazen 800,00 TL maaş
alan personel açısından 200,00 TL yemek gideri ödenmesi sonucunu doğurarak
Anayasanın 55. maddesi anlamında ücrette adaletin sağlanmasına yönelik
sosyal yardımların etkisiz ve sonuçsuz kalmasına yol açabileceği gibi,
bazen de 5000,00 TL maaş alan bir personelin 100,00 TL yemek gideri
ödemesine yol açarak ücrette adalet dengesinin bozulmasına yol açabileceği
kuşkusuzdur.
Yasayla düzenleme ilkesi, düzenlenen konudan yalnız
kavram, ad ve kurum olarak söz edilmesi değil, bunların yasa metninde
kurallaştırılması olarak algılanmalıdır. Kurallaştırma ise düzenlenen
alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçevenin çizilmiş olmasını ifade
etmektedir. Ancak bu koşulla uzmanlık ve teknik konulara ilişkin
ayrıntıların belirlenmesi yürütme organının takdirine bırakılabilmelidir.
Anayasa’da yasayla düzenlenmesi öngörülen
konularda, yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme
yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi,
sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle Anayasada
öngörülen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, yasa
ile yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez.
Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin hakları ve
yükümlülüklerinin yasa ile düzenlenmiş olduğunun kabul edilebilmesi için
söz konusu hak ve yükümlülüklerin sadece ad olarak yasada belirtilmesi
yeterli değildir. Böyle bir düzenlemede temel ilkelerin ortaya konulması,
çerçevenin çizilmesi, sınırsız, belirsiz ve geniş bir alanın yürütmenin
düzenlemesine bırakılmaması gerekmektedir.
Somut olaydaki durum göz önüne alındığında, maaşın
%25’lik bir unsuru haline gelmiş olan ve yaptığı iş gereği
çalışma saat ve koşullarında kaynaklı olarak bu maliyete maruz kalan kamu
personeli açısından yiyecek yardımının önemli bir özlük hakkı olduğu
ortadır. Bu nedenle bunlara ilişkin ödemelerin nasıl yapılacağının yasayla
düzenlenmesi gerektiği açıktır.
İtiraz konusu yasa kuralı ile,
devlet memurlarına yapılacak yiyecek yardımına ilişkin esas ve
usulleri belirleme konusu tamamen idareye bırakılmıştır. Bu kurallar
uyarınca, Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı’nca, kamu
personeline yemek giderinin çok az bir kısmının memurların
kurumu tarafından ödenmesi konusunda düzenleme yapabileceği gibi tamamının
veya tamamına yakın bir kısmının da kurumlar tarafından ödenmesi yolunda
düzenleme yapabilecektir.
Açıklanan nedenlerle, 657 sayılı Yasanın 212.
maddesinin Anayasa’mızın 7. maddesine, 55. maddesine ve 128.
maddesinin 2. fıkrasına aykırı olduğu ve Anayasa Mahkemesi’nce iptali
gerekeceği düşüncesi ile 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
İşleyişi Hakkında Kanun’un 29. maddesi uyarınca itiraz yoluyla incelenmek
üzere Anayasa Mahkemesi’ne başvurulmasına, yine başvurumuzun Anayasa
Mahkemesi’nce kabul edilmesinden başlayarak anılan 29. madde
uyarınca beş ay süre ile Anayasa Mahkemesi’nin bu konudaki kararının
beklenmesine, kararımıza dava dosyamızın onaylı bir örneğinin eklenmesine,
kararımızın bir örneğinin taraflara tebliğine, 07/07/2010
tarihinde karar verildi.”
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212.
maddesi şöyledir:
“Devlet memurlarının hangi hallerde
yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması
ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel
Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında Anayasa’nın 7., 55. ve 128. maddelerine dayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8.
maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz
PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep
KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN ve Celal Mümtaz AKINCI’nın
katılımlarıyla 7.12.2010 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında;
1- 7.5.2010 günlü,
5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinde Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanun uyarınca, 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun ile ilgili gerekli düzenlemeler
yapılmadan, Mahkeme’nin çalışıp çalışamayacağına ilişkin ön meselenin
incelenmesi sonucunda; Mahkeme’nin çalışmasına bir engel bulunmadığına
Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO,
Zehra Ayla PERKTAŞ ile Celal Mümtaz AKINCI’nın,
gerekçesi 2010/68 esas sayılı dosyada belirtilen karşıoyları
ve OYÇOKLUĞUYLA,
2- Dosyada eksiklik bulunmadığından
işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE,
karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına
ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve
bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü:
İtiraz konusu kuralla, Devlet memurlarının hangi
hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın
uygulanması ile ilgili esasların Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet
Personel Başkanlığı’nın birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit
olunacağı belirtilmiştir.
Başvuru kararında, Anayasa’nın 128. maddesi
gereğince kamu personelinin emeği karşılığı aldığı ücrette artma ya da
azalma sonucu doğuracak tüm düzenlemelerin yasa ile yapılması gerektiği,
Devlet memurlarının mali hakları kapsamında bulunan yiyecek yardımının
düzenlenmesi konusunda itiraz konusu kuralla hiçbir ölçü ve sınırlama öngörülmeksizin
Maliye Bakanlığı ile Devlet Personel Başkanlığına yetki tanınmasının yasama
yetkisinin devri niteliğinde olduğu, yürütmenin düzenleme yetkisinin
sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetki olduğu, yasayla düzenlenmesi
gereken konularda yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir
düzenleme yetkisi verilmesinin olanaklı olmadığı, bir konunun yalnızca ad
olarak yasada belirtilmesinin yasayla düzenlenmiş olduğunun kabulü için
yeterli olmadığı, Anayasa’nın 55. maddesinde Devletin, çalışanların yaptıkları
işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan
yararlanmaları için gerekli tedbirleri alacağının belirtildiği, yiyecek
yardımında tüm yetkinin idareye verilmesi sonucunda idarece getirilecek
kuralların ücrette adaletin sağlanmasına yönelik sosyal yardımların etkisiz
kalmasına ve ücrette adalet dengesinin bozulmasına yol açabileceği,
belirtilen nedenlerle kuralın Anayasa’nın 7., 55. ve
128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa’nın 7. maddesinde
yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne
ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği kurala bağlanmıştır.
Anayasa’nın 128. maddesinde de "Devletin,
kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin
gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri
eliyle görülür. Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri,
atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri
ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, mali ve sosyal haklara
ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır. Üst kademe yöneticilerinin
yetiştirilme usul ve esasları, kanunla özel olarak düzenlenir.” denilmiştir.
Yasayla düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel
ilkelerin yasayla konulmasını ve çerçevenin yasayla çizilmesini ifade
etmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik
konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki
verilmesi, yasal düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmamaktadır.
İtiraz konusu kural, Devlet memurlarına yiyecek
yardımı yapılmasının yasal dayanağını oluşturmaktadır. Bir başka deyişle,
Devlet memurları itiraz konusu kural uyarınca yiyecek yardımından
faydalanabilmektedirler.
Devlet memurlarının yiyecek
yardımından yararlanmaları ile ilgili olarak tüm memurlar yönünden tek tip
bir düzenleme yapılması mümkün olmayıp bu yardımın kapsamı ve miktarı;
yürütülen kamu hizmetinin niteliğine, memurların çalışma saatlerine, kamu kurumlarında
çalışan memur sayısına, kurum tarafından yemek verilip verilmemesine,
verilen yemeğin kurumda yapılmasına veya satın alınmasına, yemek
maliyetlerindeki farklılıklara, kamu kurumlarının bütçe olanaklarına göre
değişkenlik arz etmektedir.
Yiyecek yardımı, bir sosyal yardım olmakla
birlikte, yukarıda belirtilen niteliği nedeniyle diğer sosyal yardımlardan
farklı olarak ayrıntılı düzenlemeyi gerekli kılmaktadır. Söz konusu teknik
ve ayrıntılı düzenlemenin ise mutlaka yasa ile yapılması zorunluluğundan
bahsedilemez. Bu nedenle, yiyecek yardımının yasal düzenlemeye konu
edilerek Devlet memurlarına yiyecek yardımı yapılabilmesine olanak
tanınmasında ve yiyecek yardımından faydalanılmasının usul ve esaslarının
düzenlenmesinin yürütme organına bırakılmasında “yasayla düzenleme ilkesi”ne aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 7. ve 128.
maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN,
Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Engin YILDIRIM ve Erdal TERCAN bu görüşe
katılmamıştır.
İptali istenilen kuralın Anayasa’nın 55. maddesi
ile ilgisi görülmemiştir.
VI- SONUÇ
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu’nun 212. maddesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE,
Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep
KÖMÜRCÜ, Engin YILDIRIM ile Erdal TERCAN’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 22.12.2011 gününde karar
verildi.
|
Başkan
Haşim KILIÇ
|
Başkanvekili
Serruh
KALELİ
|
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
|
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Ahmet AKYALÇIN
|
Üye
Mehmet ERTEN
|
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
|
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
|
|
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
|
Üye
Burhan ÜSTÜN
|
Üye
Engin YILDIRIM
|
|
Üye
Nuri NECİPOĞLU
|
Üye
Hicabi
DURSUN
|
|
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
|
Üye
Erdal TERCAN
|
KARŞIOY GEREKÇESİ
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun yiyecek
yardımına ilişkin itiraz konusu 212. maddesinde, “Devlet memurlarının hangi
hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın
uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet
Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit
olunur” denilmektedir.
Anayasa’nın 128. maddesinde “Devletin, kamu
iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına
göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve
sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.
Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve
yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük
işleri kanunla düzenlenir. Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve
esasları, kanunla özel olarak düzenlenir.” denilmiş, 7. maddesinde de
yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne ait
olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği belirtilmiştir.
Anayasa Mahkemesi’nin bir çok
kararında tekrarlanarak yerleşik içtihadı haline gelen görüşü
doğrultusunda, Anayasa’da yasayla düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme
organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi
olanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve
bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle Anayasa’da öngörülen ayrık durumlar
dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, yasa ile yürütmeye genel
nitelikte kural koyma yetkisi verilemez. Buna göre yasada, düzenlenen
konudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak söz edilmesi yetmez, idarenin
düzenleme yetkisinin sınırlarını belirleyecek temel ilkelerin konulması ve
çerçevenin de çizilmiş olması gerekir. Ancak bu koşulla uzmanlık ve teknik
konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi yürütme organının takdirine
bırakılabilir.
Devlet memurlarına yapılacak yiyecek yardımının,
onların özlük hakları kapsamında bulunduğu ve yasayla düzenlenmesi gerektiği
açıktır. İtiraz konusu kuralda ise, yiyecek yardımının uygulanmasıyla
ilgili usul ve esaslar belirlenmemiş bu konudaki yetki tümüyle idareye
devredilmiştir.
Açıklanan nedenlerle Kural’ın, Anayasa’nın 7. ve
128. maddelerine aykırı olduğu ve iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluk
görüşüne katılmıyoruz.
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
|
KARŞIOY GEREKÇESİ
İtiraz konusu kuralda, Devlet memurlarının hangi
hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve yardımın
uygulanması ile ilgili esasların Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet
Personel Başkanlığı’nın birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit
olunacağını düzenlenmektedir.
Anayasa’nın 128. maddesinde “Devlet’in, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişiliklerinin
genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin
gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri
eliyle görülür.
Memurların ve diğer kamu
görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla
düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri
saklıdır.
Üst kademe yöneticilerinin
yetiştirilme usul ve esasları, kanunla özel olarak düzenlenir.” denilmiş; 7. maddesinde yasama yetkisinin Türk
milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne ait olduğu ve bu yetkinin
devredilemeyeceği kurala bağlanmıştır.
Yasayla düzenleme ilkesi, düzenlenen konudan yalnız
kavram, ad ve kurum olarak söz edilmesi değil, bunların yasa metninde
kurallaştırılmasıdır. Kurallaştırma ise düzenlenen alanda temel ilkelerin
konulmasını ve çerçevenin çizilmiş olmasını ifade eder. Ancak bu koşulla
uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi yürütme
organının takdirine bırakılabilir.
Anayasa’da yasayla düzenlenmesi öngörülen
konularda, yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme
yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi,
sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle Anayasa’da
öngörülen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, yasa
ile yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez.
Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin hakları ve
yükümlülüklerinin yasa ile düzenlenmiş olduğunun kabul edilebilmesi için
söz konusu hak ve yükümlülüklerinin sadece ad olarak yasada belirtilmesi
yeterli değildir. Böyle bir düzenlemede temel ilkelerin ortaya konulması,
çerçevenin çizilmesi, sınırsız, belirsiz ve geniş bir alanın yürütmenin
düzenlemesine bırakılmaması gerekmektedir.
657 sayılı Yasa’nın “Sosyal Haklar ve Yardımlar”
başlıklı VI. kısımda düzenlenen “Yiyecek yardımı”, Devlet memurlarının
özlük hakları kapsamında yer aldığı gözetildiğinde, bu konudaki
düzenlemelerin Anayasa’nın 128. maddesinde öngörülen doğrultuda yapılması
gerektiği kuşkusuzdur. Maddeye 5982 sayılı Yasa ile eklenen tümcede “mali
ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” denilmiş ise
de Devlet memurlarına yapılan yiyecek yardımının, bir sosyal hak olarak
toplu sözleşme hükümlerine konu edilebileceği açık olmakla birlikte böyle
bir toplu sözleşmenin henüz yapılmadığı günümüzde “yasayla düzenleme ilkesi”nin geçerliliğini koruduğu kuşkusuzdur.
İtiraz konusu kuralla, Devlet memurlarının hangi
hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın
uygulanması ile ilgili esasların belirlenmesinin tamamen idarenin
hazırlayacağı yönetmeliğe bırakılmasının Anayasa ile uyumlu olduğundan söz
edilemez.
Açıklanan nedenlerle iptali istenilen kural
Anayasa’nın 128. maddesine açıkça aykırı olduğundan iptali gerektiği
düşüncesiyle çoğunluğun redde ilişkin görüşüne katılmıyorum. 22.12.2011
Üye
Ahmet
AKYALÇIN
KARŞIOY GEREKÇESİ
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu’nun itiraz konusu 212. maddesinde; Devlet memurlarının hangi
hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın
uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet
Personel Başkanlığı’nın birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit
olunacağı belirtilmiştir.
Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında; “Memurların
ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri
kanunla düzenlenir. Ancak, mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme
hükümleri saklıdır” denilmiştir.
Anayasa’nın 128. maddesinde yer alan
“kanunla düzenleme ilkesi”, kanunun düzenlediği alan ile ilgili temel
ilkelerin konulmasını ve sınırlarının belirlenmesini gerekli kılar. Bu
takdirde uzmanlık ve teknik gerektiren konularda ayrıntıların belirlenmesi
yürütme organının takdirine bırakılabilir.
Anayasa’da yasayla düzenlenmesi
öngörülen konularda, yürütme organın genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme
yetkisi bulunmamaktadır. Yürütme organının düzenleme yetkisi sınırlı,
tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir.
Buna göre, memurlar ve diğer kamu
görevlilerinin hakları ve yükümlülüklerinin yasa ile düzenlenmiş olduğunun
kabul edilebilmesi için, düzenleme ile temel ilkelerin ortaya konulması ve
sınırların belirlenmesi, belirsiz ve geniş bir alanın yürütmenin düzenleme
alanına terk edilmemesi gerekir.
İtiraz konusu kuralda yer alan “yiyecek
yardımı”nın, Devlet memurlarının özlük hakları
içinde yer aldığı ve bu nedenle de yiyecek yardımına ilişkin düzenlemelerin
kanunla yapılması gerektiği konusunda kuşku bulunmamaktadır.
Oysa kuralda, Devlet memurlarına yapılacak yiyecek yardımı ile
ilgili esasların, yürütme organınca çıkartılacak bir yönetmelikle
belirleneceği öngörülmüştür. Bu öngörü, yiyecek yardımına ilişkin temel
ilke ve sınırların belirlenmesinin, kanun ile yapılmayacağını ifade
etmektedir. Sonuç olarak, yiyecek yardımına ilişkin usul ve esasların
belirlenmesi konusu tamamen yürütme organının düzenlemesine terk
edilmiştir.
Buna göre, Devlet memurlarının özlük
haklarından olan yiyecek yardımının temel ilkelerinin ve sınırlarının
kanunla belirlenmediği sonucu ortaya çıkmakta ve yürütme organın yiyecek
yardımına ilişkin usul ve esasları belirlenmede tam yetkili hale geldiği
anlaşılmaktadır.
Bu durum, Anayasa’nın 128. maddesinde
öngörülen kanunla düzenleme ilkesine aykırıdır. İptali gerekir.
Redde ilişkin çoğunluk düşüncesine bu
nedenle katılmıyoruz.
Üye Üye
Mehmet
ERTEN Recep
KÖMÜRCÜ
KARŞIOY YAZISI
İtiraz konusu kural ile devlet memurlarının hangi hallerde
yiyecek yardımından, ne şekilde yararlanacakları ve bu yardımın uygulanması
ile ilgili esasların bir yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir. Yiyecek
yardımı devlet memurlarının özlük hakları kapsamında olan bir sosyal haktır
ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda “Sosyal Haklar ve Yardımlar”
başlığı altında yer alması da bu duruma işaret etmektedir.
Anayasa’nın 55. maddesinde ücretin emeğin karşılığı
olduğu ve devletin çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret
elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli
tedbirleri alacağı hükümleri yer almaktadır. İtiraza neden olan somut
olayda bir kamu görevlisinin maaşının %25’i yiyecek yardımı olarak
kesilmiştir. Maaşının dörtte birine varan bir kısmının yiyecek yardımına
katkı olarak kişiden geri alınması sosyal adalete ve hakkaniyete uygun
düşmemektedir. Bu durum, açıktır ki, yiyecek yardımının bir yardım ve
sosyal hak olma özelliğini anlamsız, etkisiz ve sonuçsuz hale getirmekte,
sosyal yardımların adil bir ücret düzeyi oluşumuna yaptığı katkıyı adeta
tersine çevirmekte ve böylece ücrette adalet dengesinin bozulmasına olanak
tanımaktadır. Dolayısıyla, itiraz konusu düzenleme Anayasa’nın 55.
maddesini ihlal etmektedir.
Anayasa’nın 128. maddesinde kamu görevlilerinin ayrım
gözetilmeksizin tüm özlük işlerinin yasayla düzenleneceği ifade edilmiştir.
Bu maddeye 5982 Kanunla eklenen cümle ile mali ve sosyal hakların toplu
sözleşme hükümleri kapsamında belirlenmesi olanaklı hale gelmiştir. Yiyecek
yardımında tüm yetkiyi İdare’ye bırakan kuralın yiyecek yardımına ilişkin
temel ilkeleri belirlemediğini ve çerçevesini çizmediğini göz önüne
alırsak, bu yardımın teknik ve ayrıntılı bir düzenlemeyi gerektirmesi
nedeniyle mutlaka yasa ile yapılması zorunluluğu olmadığı iddiasını kabul
etmek mümkün değildir. Memurun emeği karşılığı aldığı ücrette azalma (veya
artma) sonucu doğuracak tüm düzenlemelerin yasa ile yapılması, O’na bir
güvence sağlamaktadır. Memurlarla İdare arasında mali ve sosyal hakları
içeren bir toplu sözleşmenin henüz yapılmadığını da dikkate alırsak, 128.
maddedeki yasayla düzenleme ilkesinin varlığını sürdürdüğünü görürüz. Sonuç
olarak, Yasa Koyucu tarafından Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel
Başkanlığınca devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde
faydalanacaklarının belirlenmesi ve bu yardımın uygulanması ile ilgili
esasların hiçbir nesnel ilke, kural ve ölçüte bağlanmadan anılan İdare’lere
devri, Anayasa’nın 128. maddesine aykırı düşmektedir.
Nitekim,
yiyecek yardımının benzeri olan ve sosyal yardım niteliği taşıyan “tedavi
yardımı” ile ilgili bir düzenlemenin Sağlık Bakanlığının görüşü alınmak
suretiyle Maliye Bakanlığınca belirlenebileceği yolundaki kuralı da Anayasa
Mahkemesi, 29.1.2009 günlü, E: 2005/152, K: 2009/14 sayılı kararıyla Anayasa’nın
7. ve 128. maddelerine aykırı bulmuştur.
İtiraza konu olan kuralın Anayasa’nın 55. ve 128.
maddelerine aykırı olduğu düşüncesiyle çoğunluk görüşünden ayrılıyorum.
Üye
Engin
YILDIRIM
KARŞI GÖRÜŞ
İptali istenilen 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu’nun “yiyecek yardımı” başlıklı 212. maddesi şu şekildedir: “Devlet
memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları
ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile
Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlıyacakları
bir yönetmelik ile tesbit olunur.”
Görüldüğü gibi, söz konusu kuralla,
devlet memurlarına yiyecek yardımı yapılması kabul edilmiş, ancak bu
yardımın ne şekilde yapılacağı ve tâbi olacağı esasların, Maliye Bakanlığı
ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir
Yönetmelikle belirlenmesi öngörülmüştür.
Maddenin gerekçesi
olarak, giyecek ve yakacak yardımıyla beraber ortak bir gerekçe kabul
edilmiş ve şu şekilde belirtilmiştir: “ Bu
maddeler Devlet memurlarının giyecek , yiyecek ve
yakacak yardımlarından faydalanabileceklerine işaretle yetinmekte ve bu
yardımların kapsamını ve şekillerini tespit etmeyi Maliye Bakanlığı ile
Devlet Personel Dairesinin birlikte hazırlayacakları yönetmeliklere
bırakmaktadır.”
Mahkememiz çoğunluk görüşünde, yiyecek yardımının
tâbi olduğu esasların belirlenmesinin, teknik ve ayrıntı sayılabilecek bir
konu olduğu, o nedenle kanunla düzenlenmesinin gerekmediği gerekçesi ile
düzenleme, Anayasa’ya aykırı bulunmamıştır.
Memurlara sağlanan yiyecek yardımı, diğer giyecek
ve yakacak yardımlarıyla birlikte 657 sayılı Kanun’un “Sosyal Haklar ve
Yardımlar” başlıklı IV. Bölümünde düzenlenmiştir.
Anayasa’nın 7. maddesinde, yasama
yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne ait olduğu,
bu yetkinin devredilemeyeceği belirtilmiştir. Anayasanın 128. maddesinin
ikinci fıkrasında da, “Memurların
ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla
düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri
saklıdır”. hükmüne
yer verilmiştir. Görüldüğü gibi, memurların hak ve yükümlülükleri ile özlük
işlerinin kanunla düzenlenmesi ilkesi kabul edilmiştir. Kanunla düzenleme
ilkesiyle kastedilen, Kanun koyucu tarafından düzenlenmek istenen konunun,
sadece adının kanunda belirtilmesi yahut o konudan kurumsal olarak kanunda
söz edilmesi olmayıp, ilgili konunun temel ilkelerinin konulması,
çerçevesinin çizilmesi gerekmektedir. Bu şekilde, düzenlenmek istenen
hususun temel ilkeleri ve çerçevesi kanunla belirlendikten sonra, teknik
konuların ve ayrıntıların yürütme organına bırakılması mümkündür.
Anayasa’da kanunla düzenlenmesi
gerekli görülen bir konuda, yürütme organına genel ve sınırları kanunla çizilmemiş
bir düzenleme yetkisi verilemez. Yürütme organına tanınan yetki, kanunla
sınırlı, bağımlı ve tamamlayıcı bir yetkidir. O nedenle, Anayasa’da
belirtilen istisnai durumlar dışında, kanunla düzenlenmemiş bir alanda,
yürütme organına genel nitelikte düzenleme yapma ve kural koyma yetkisi
verilemez.
Yukarıda belirtildiği şekilde,
memurlara tanınan yiyecek yardımı, memurların özlük haklarına ilişkin bir durum
olduğundan, Anayasa m. 128, II gereğince kanunla düzenlenmesi gerekir. Bu
düzenleme yapılırken de, konunun temel ilkelerinin ve çerçevesinin kanunla
düzenlenmesi zorunludur. Oysa iptali istenilen kuralda, “Devlet
memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları
ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile
Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlıyacakları
bir yönetmelik ile tesbit olunur.” denilerek yiyecek yardımının tâbi olduğu temel ilkeler
belirtilememiş, sınırları çizilmemiştir; bütün bu hususlar, kanunla
düzenlenmeden, yürütme organına bırakılmış olmaktadır. Nitekim bu husus, madde gerekçesinde de
açıkça ifade edilmiştir. Buna göre, yasama yetkisi de yürütme organına
devredilmiş olmaktadır.
Şu halde, devlet memurlarının yiyecek
yardımını düzenleyen 212. maddede, konunun tâbi olduğu temel ilkeler belirtilmeden,
sınırları çizilmeden, bu konular yürütme organına bırakılmış olduğundan,
Anayasa’nın 7. ve 128, II. maddelerine aykırı düzenleme yapıldığı sonucu
ortaya çıkmaktadır.
Yukarıda belirtilen nedenlerle, 657 sayılı Devlet
Memurları Kanun’un 212. maddesinin Anayasa’nın 7. ve 128, II. maddelerine
aykırı olduğu ve iptali gerektiği kanaatinde olduğumdan, çoğunluk görüşüne
katılmıyorum.
Üye
Erdal
TERCAN
|