|
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı: 2010/65
Karar Sayısı: 2011/169
Karar Günü: 22.12.2011
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN
: Danıştay Onbirinci Dairesi
İTİRAZIN KONUSU : 31.5.2006 günlü, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve
Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 101. maddesinde yer alan “…bu Kanun hükümlerinin uygulanmasıyla
ilgili ortaya çıkan uyuşmazlıklar iş mahkemelerinde görülür” bölümünün,
Anayasa’nın 2., 37., 125. ve 155. maddelerine
aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemidir.
I- OLAY
Emekli Sandığı tarafından 2001 yılında bağlanan
yetim aylığının, idareden kaynaklanan hata nedeniyle fazla ödendiğinin tespit edilmesi üzerine, fazla tutarın
kesileceğine ilişkin işlemin iptali istemiyle İdare Mahkemesi’nde açılan
davanın görev yönünden reddi yolundaki kararın temyiz incelemesinde, itiraz
konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay Onbirinci Daire iptali için başvurmuştur.
II- İTİRAZIN GEREKÇESİ
Başvuru kararının gerekçe bölümü
şöyledir:
“Anayasanın 2. maddesinde belirtilen sosyal devlet,
bireyin huzur ve gönencini gerçekleştiren ve güvenceye alan, kişi ve toplum
arasında denge kuran, emek ve sermaye ilişkilerini dengeli olarak düzenleyen,
çalışanların insanca yaşaması ve çalışma yaşamının kararlılık içinde
gelişmesi için sosyal, ekonomik ve mali önlemleri alarak çalışanları
koruyan, işsizliği önleyici ve ulusal gelirin adalete uygun biçimde
dağılmasını sağlayıcı önlemleri alan devlettir.
Anayasa Mahkemesi’nin
konuya ilişkin kararlarına egemen olan görüşe göre de, sosyal devletin
görevi, kişinin onurlu bir yaşam sürdürmesi ve maddi ve manevi varlığını bu
yönde geliştirmesi için gerekli koşulları oluşturmak, güçsüzleri güçlüler
karşısında koruyarak gerçek eşitliği, yani sosyal adaleti, sosyal gönenci,
sosyal güvenliği ve toplumsal dengeyi sağlamaktır.
Anayasa’nın 60. maddesinde,
“Herkes sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Devlet, bu güvenliği sağlayacak
gerekli önlemleri alır ve teşkilatı kurar.” kuralına yer verilmiş olup
maddede, sosyal güvenlik, bireyler yönünden “hak”, Devlet yönünden “ödev”
olarak öngörülmüştür. Anayasa koyucu, Devlet’i yalnızca sosyal güvenliği
sağlayacak önlemleri almak ve gerekli örgütü kurmakla görevlendirmemiş,
aynı zamanda bunu Devlet’in yükümlülüğü olarak düzenlemiştir.
Sosyal güvenlik hakkının,
yurttaşlarının sosyal durumu ve gönenciyle ilgilenen, onlara insanlık
onuruna yaraşır asgari yaşama düzeyi sağlayan “sosyal devletin gereği ve
zorunlu sonucu olduğu, sosyal güvenliğin sağlanmasının Devlete Anayasa ile
verilen ve yerine getirilmesi zorunlu bulunan bir kamu hizmeti olduğu
kuşkusuzdur.
5502 sayılı Kanun ile
kurulan Sosyal Güvenlik Kurumu, Devletin sosyal güvenlik ödevini yerine
getirmek üzere kurulmuş, kamu tüzel kişiliğini haiz bir kamu kurumudur.
Anayasanın 123. maddesinin
3. fıkrasında, ,:kamu tüzel kişiliği
ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.”
hükmüne yer verilmiş olup, genel olarak kamu tüzel kişileri, Devlet tarafından
kamu yararının gerçekleştirilmesi amacıyla kurulan, kamu gücü
ayrıcalıklarıyla donatılan tüzel kişilerdir. Bu tüzel kişilerin özel hukuk
tüzel kişilerinden farklı olarak üstün ve ayrıcalıklı yetkilere sahip
olmasıyla güdülen amaç kamu yararının sağlanması ve kamu hizmetinin en iyi
şekilde yerine getirilmesidir.
Bu bağlamda, Sosyal
Güvenlik Kurumunun kurulmasına ilişkin 5502 sayılı Kanunun ve bu Kanun
uyarınca kurulan Kurumun, sosyal güvenlik hizmetlerini yerine getirirken
uygulayacağı 5510 sayılı Kanun hükümlerinin irdelenmesi gerekmektedir.
5510 sayılı Kanun ile
Devlet memurları ve diğer kamu görevlileri, hizmet akdine dayalı ücretle
çalışanlar, tarımsal işlerde ücretle çalışanlar, kendi hesabına çalışanlar
ve tarımsal alanda kendi hesabına çalışanları kapsayan beş ayrı emeklilik
rejiminin, aktüeryal olarak hak ve
yükümlülüklerin eşit olacağı tek emeklilik rejiminde buluşturulması
amaçlanmaktadır.
Yasa, sosyal sigortalar ile
genel sağlık sigortasından yararlanacak kişileri, işverenleri sağlık
hizmeti sunucularını, bu Yasa’nın uygulanması yönünden gerçek kişiler ile
her türlü kamu ve özel hukuk tüzel kişilerini ve tüzel kişiliği olmayan
diğer kurum ve kuruluşları kapsamaktadır.
Yasada, sosyal sigortalar
ile genel sağlık sigortası yönünden kişileri güvenceye alacak düzenlemelere
yer verilmektedir. Bu bağlamda, Yasa’da, sosyal sigortalardan yararlanacak
kişiler ve sağlanacak haklar, bu haklardan yararlanma koşulları, finansman
ve karşılanma yöntemleri belirlenmekte, sosyal sigortaların ve genel sağlık
sigortasının işleyişine ilişkin ilke ve yöntemler yer almaktadır.
20.5.2006 tarihli Resmi
Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu
Kanunu’nun 1. maddesinde, Sosyal Güvenlik Kurumu’nun kamu tüzel kişiliğini
haiz olduğu, 28. maddesinde, kurum hizmetlerinin gerektirdiği asli ve
sürekli görevlerin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi
olarak istihdam edilen personel tarafından yürütüleceği, 29. maddesinde,
kurum kadrolarının tespiti, ihdası, kullanılması ve iptali ile kadrolara
ilişkin diğer hususlarda 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun
Hükmünde Kararname hükümlerinin uygulanacağı, 35. maddesinde kurumun
malları, alacakları ve banka hesaplarının, 2004 sayılı Kanun ve 6183 sayılı
Kanun bakımından Devlet malı hükmünde olduğu, alacaklarının imtiyazlı
alacaklar olduğu ve kurumun taşınır ve taşınmazları ile bankalardaki
mevduatları dahil her türlü alacaklarının
haczedilemeyeceği hükme bağlanmıştır.
5510 sayılı Sosyal
Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu genel olarak incelendiğinde
ise, sosyal sigorta ve genel sağlık sigortasından yararlandırılmaya ilişkin
hükümlerin emredici nitelikte olduğu görülmektedir. Nitekim,
anılan Kanunun 7. maddesinde, sigortalılığın Kanunda öngörülen biçimde
çalışmaya başlama ya da statüye geçmekle kendiliğinden başlayacağı, 12.
maddesinde, işyeri, işyerinin bildirilmesi, devri, intikali ve nakline
ilişkin bilgileri kuruma bildirmenin zorunlu olduğu, 11. maddesinde
belirtilen yükümlülükleri yerine getirmeyenler hakkında 102. madde uyarınca
idari para cezası uygulanacağı, 92. maddesinin 1. fıkrasında, kısa ve uzun
vadeli sigorta kapsamındaki kişilerin sigortalı ve genel sağlık sigortalısı
olması, genel sağlık sigortası kapsamındaki kişilerin ise genel sağlık
sigortalısı olmasının zorunlu olduğu, bu Kanunda yer alan sigorta hak ve
yükümlülüklerini ortadan kaldırmak, azaltmak, vazgeçmek veya başkasına
devretmek için sözleşmelere konulan hükümlerin geçersiz olduğu, 98.
maddesinde, sosyal sigortalara, özel sigortalar konusundaki yasa
hükümlerinin uygulanmayacağı, 102. maddesinde, prim borcunu ödemeyen veya
yasanın öngördüğü yükümlülükleri yerine getirmeyenler hakkında Kurumun
idari para cezası verme yetkisine sahip olduğu, 92. maddesinin 2.
fıkrasında, prim borcunu gösteren ve Kurumca düzenlenen belgelerin, resmi
makamların usulüne göre verdikleri belgeler niteliğinde olduğu, 92.
maddesinin 3. fıkrasında, sigortalılığın bu Kanunda sayılan sigortalı
sayılma şartlarının kaybedilmesi veya ölüm halinde sona ereceği, 96.
maddesinde ise, Kurumca işverenlere, sigortalılara, isteğe bağlı
sigortalılara gelir veya aylık almakta olanlara ve bunların hak
sahiplerine, genel sağlık sigortalılarına ve bunların bakmakla yükümlü
olduğu kişilere, fazla veya yersiz olarak yapıldığı tespit edilen bu Kanun
kapsamındaki her türlü ödemelerin, ilgililerin Kurumdan alacağı varsa bu
alacaklarından mahsup edileceği kurala bağlanmıştır.
Bu Kanun
maddelerinden de anlaşılacağı üzere, kamu tüzel kişisi olduğu kuruluş
yasasında açıkça belirtilen Sosyal Güvenlik Kurumunun, Devletin Anayasada
işaret edilen sosyal güvenliğe ilişkin ödev ve yükümlülüklerini, (kamu
hizmetini) yerine getirmek için kamu gücü ayrıcalıklarıyla donatılan,
yasa gereği kendiliğinden ve zorunlu olarak sigortalı kapsamına alınanların
hukuki statülerinde tek taraflı değişiklik yapmaya yetkili bir kamu tüzel
kişisi olduğu ve dolayısıyla bu kişiler hakkında tesis ettiği tüm işlemlerin
idari işlem niteliğinde olduğu açıktır.
Tarafların serbest
iradeleriyle belirlenmiş hukuki ilişkilerin bulunmadığı idare hukukunda,
kanunla önceden belirlenmiş statüler mevcuttur, idare hukukunda, özel
hukuktan farklı olarak kamu yararı amacıyla idare kamu gücünü kullanarak
kişilerin hukuki statüsünde tek taraflı olarak değişiklikler yapabilir. Bir
idari işlemin yapılabilmesi için o işlemin ilgilisi tarafından kabul
edilmesine gerek yoktur, idarenin tesis ettiği idari işlemler, ilgili kişi
istese de istemese de hukuki sonuçlarını
doğurur.
5510 sayılı Kanunun
kapsamında bulunanlar, isteklerine bakılmaksızın kendiliğinden ve zorunlu
olarak sigortalı ve genel sağlık sigortalısı statüsüne girerler. Bu statü uyarınca, ödeyecekleri primler, primlerin oranları,
çalışma süresi gibi yükümlülükleri ile bu yükümlülükleri yerine getirmeleri
sonucu elde edecekleri yaşlılık veya malullük aylığından faydalanma ve
sağlık sigortasından yararlanma gibi hakları önceden belirlenmiştir,
ilgililer sigorta türlerinden (5510 sayılı Kanunun 4/l-a.b ve c kapsamında
sigortalı olma yönünden) istediklerini seçme hakkına sahip olmadıkları gibi
hangi kapsamda sigortalı sayılacakları da Kanunla önceden belirlenmiştir.
Anayasa’da Türkiye
Cumhuriyetinin demokratik bir hukuk devleti olduğu vurgulanırken, Devlet
içinde tüm kamusal yaşam ve yönetimin yargı denetimine bağlı olması
amaçlanmıştır. Çünkü yargı denetimi hukuk devletinin olmazsa olmaz
koşuludur. Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “idarenin
her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” kuralıyla
amaçlanan etkili bir yargısal denetimdir. Bu kural, idarenin kamu hukuku ya
da özel hukuk alanına giren tüm eylem ve işlemlerini kapsamaktadır.
Tarihsel gelişime paralel
olarak Anayasa’da adli ve idari yargı ayrımına gidilmiş, kimi maddelerinde
bu ayrıma ilişkin kurallar yer almıştır. Anayasa’nın 125. maddesinin birinci
fıkrasındaki “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu
açıktır”, 140. maddesinin birinci fıkrasındaki “Hakimler
ve savcılar adli ve idari yargı hakim ve savcıları olarak görev yaparlar”,
142. maddesindeki “mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve
yargılama usulleri kanunla düzenlenir” ve 155. maddesinin birinci
fıkrasındaki “Danıştay, idari mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir
idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme
merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi
olarak bakar” biçimindeki düzenlemeler idari-adli yargı ayrılığının
kurumsallaştığının kanıtıdır. Kural olarak, idarenin kamu gücü kullandığı
kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemlerinin idari yargı, özel hukuk
alanına giren eylem ve işlemlerinin ise adli yargı denetimine tabi olacağı
Anayasa’nın “Kanuni hakim güvencesi” başlıklı 37.
maddesinde belirtilen, “Hiç kimse kanunen tâbi olduğu mahkemeden başka bir
merci önüne çıkarılamaz.” amir hükmünün zorunlu sonucudur.
Anayasanın
yürütme bölümünde yer alan 125. maddesinin ilk fıkrasından sonra gelen
fıkraları idari yargı sisteminde geçerli olan ilkeleri belirlemekte olup,
sözü edilen fıkralarda değinilen idari işlemlere karşı açılacak davalarda
sürenin yazılı bildirim tarihinden itibaren başlaması, idari eylem ve işlem
niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı
verme yasağı, yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için gerekli
olan koşullar, yürütmenin durdurulması kararına getirilebilecek
sınırlamalar ve idarenin verdiği zararı ödeme yükümlülüğü, ağırlıklı olarak
adli yargı sistemi için değil, idari yargı sistemi için geçerli olan temel
ilkelerdir.
Anayasa’nın belirlemiş
olduğu bu kurallar, İdari Yargılama Usulü Kanununda da yer alan idari
yargılama usul ve esaslarının ana kurallarıdır. Anayasanın değişik
maddelerinde kurumsallaşan ve 125. ile 155. maddelerinde belirtilen idari -
adli yargı ayrımına ilişkin düzenlemeler nedeniyle idari yargının görev
alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adli yargının görevlendirilmesi
konusunda yasa koyucunun takdir yetkisi bulunmamaktadır.
Öte
yandan, Anayasanın 157. maddesinin birinci fıkrasında “Askeri Yüksek idare
Mahkemesi, askerî olmayan makamlarca tesis edilmiş olsa bile, asker
kişileri ilgilendiren ve askerî hizmete ilişkin idarî işlem ve eylemlerden
doğan uyuşmazlıkların yargısal denetimini yapan ilk ve son derece
mahkemesidir” kuralına yer verilmek suretiyle, özel görevli bir idari yargı
yeri olan Askerî Yüksek idare Mahkemesinin görev alanı anayasal güvenceye
kavuşturulmuştur. Bu bağlamda, asker kişileri ilgilendirmeyen ve
askeri hizmete ilişkin olmayan idarî eylem ve işlemlerin yargısal
denetiminin de Danıştay’da ya da öteki idari yargı yerlerinde yapılacağı
sonucuna ulaşılacağı açıktır.
Kamu kurum ve
kuruluşlarının kamu hizmetleriyle veya bu hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili
kararları idarî nitelik taşıyan kararlardır. Anayasanın 155. maddesinin
birinci fıkrasında, “Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve kanunun başka
bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme
merciidir” kuralına yer verilerek Danıştay’ın görevi açık ve kesin bir
biçimde belirlenmiştir. Kuralın açıklığı ve kesinliği karşısında,
Danıştay’ın görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünün adlî yargı
yerine bırakılması konusunda yasama organının takdir yetkisine ve seçme
hakkına sahip olduğunu ileri sürmek mümkün değildir. Tersi durum,
Anayasa’nın “Kanunî hakim güvencesi” başlıklı 37.
maddesinin birinci fıkrasındaki buyurucu kurala aykırılık oluşturur.
Anayasa
Mahkemesinin 22.5.1976 tarih ve E:1976/1, K:1976/28 sayılı kararında
belirtildiği üzere, adlî yargının amacı, taraflar arasındaki uyuşmazlığın
hak ve nesafet kurallarına göre çözülerek
haksızlığın giderilmesi ve varsa zararın tazmin ettirilmesi olduğu halde,
idarî yargı denetiminin ana ereği, idarenin, hukuk alanı ve kanun çerçevesi
içinde kalmasını sağlamaktır. Başka bir anlatımla, idari yargı
denetiminin amacı, idarenin kanunların verdiği yetkileri aşması veya kötüye
kullanması ya da hukuka aykırı işlem tesis etmesi veya eylemde bulunması
hallerinde bu işlemleri iptal etmek veya hukuka aykırı eylem nedeniyle
ilgililere verilen zararın tazminine hükmetmek suretiyle idareyi hukuk
alanı içinde kalmaya zorlamaktır. Hukuka aykırı olması nedeniyle bir idarî
işlemin iptal edilmesine ilişkin karar, geçmişe yürür, yani sakat idarî
işlemin yapıldığı andan itibaren hüküm ifade eder. Bundan dolayı iptal
hükmü idareye iptal edilen idarî işlemden önce mevcut olan ve bu işlemle
değiştirilmiş bulunan hukukî durumu aynen iade etme zorunluluğunu yükler.
Sosyal Güvenlik Kurumu
tarafından, 5510 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanması sonucu tesis edilen
işlemlere karşı iş mahkemelerinde açılan davalar, “tespit” ve “eda” davası
niteliğinde olup, bu davalar sonucunda hukuka aykırı işlemler iptal
edilmediğinden, hukuk aleminde varlığını
sürdürmektedir. Davanın kabulü veya reddi şeklindeki mahkeme kararları
taraflar arasındaki uyuşmazlığın hak ve nesafet
kurallarına göre çözümünü sağlamaktadır. Dolayısıyla idarî yargının varlık
nedeni olan idarenin hukuka aykırı işlem ve eylemlerinden ilgilileri koruma
amacı ve idarenin hukuk alanı ve kanun çerçevesi içinde kalmasını sağlamaya
yönelik amaç bu tür kararlarla gerçekleşmemektedir.
İdari yargının görev alanı
belirlenirken, kişiler hakkında tesis edilen işlem ile bu işlemin dayanağı
olan yasa kuralının niteliği ve işlemi tesis eden idarenin hukuki
statüsünün bir bütün olarak değerlendirilmesi gerekmektedir.
5510
sayılı Kanunun yürürlüğe girmesinden önce, hizmet akdine dayalı olarak bir
işverene bağımlı çalışan ve sosyal güvence yönüyle Sosyal Sigortalar
Kurumuna tabi bulunan işçiler ile kendi adlarına bağımsız olarak çalışan ve
sosyal güvence yönüyle Bağ-Kur’a tabi olan sigortalılar ve kamu
idarelerinde çalışan ve sosyal güvence yönüyle Emekli Sandığına tabi olan
memur ve diğer kamu görevlileri çalışma hayatlarında kendilerine uygulanan
mevzuatın niteliği gözetilmeksizin Sosyal Güvenlik Kurumunun kurulması ile
tek bir sosyal güvence altında birleşmiştir.
Anayasa’nın
2. ve 60. maddeleri uyarınca, bireylerin sosyal güvenlik hakkını sağlayacak
sosyal güvenlik teşkilatının kurulması zorunluluğu karşısında, kanunla
kurulan ve kamu tüzel kişiliğini haiz bulunan Sosyal Güvenlik Kurumu
kendisine yasa ile verilen kamu hizmetini yerine getirirken yasa gereği
zorunlu olarak sigortalı olanlar hakkında tesis ettiği işlemlerde üstün ve
ayrıcalıklı yetkilerini kullanmak suretiyle hukuki statülerinde tek taraflı
olarak değişiklik yapma yetkisine sahiptir. 5510 sayılı Kanunun 98.
maddesinde, “...bu
Kanunda hüküm bulunmayan hallerde özel sigortalara ilişkin hükümler, bu
Kanun hükümlerinin uygulanmasında dikkate alınmaz.” ve 99.
maddesinde, “Sosyal
güvenlik hak ve yükümlülükleri ile ilgili yapılacak her türlü kanunî düzenlemeler
bu Kanunda yapılır.” kurallarına yer verilerek sosyal sigorta
işlemleri hakkında kamu
hukukuna özgü kuralları içeren 5510 sayılı Kanunun bu Kanun
kapsamında bulunan kişilere uygulanması öngörülmüştür.
Öte yandan, 5510 sayılı
Kanun kapsamına alınan kişilerin çalışma hayatlarında tabi oldukları hukuki
statülerini gözeterek Kurum tarafından tesis edilen idari işlemlere karşı
açacakları davaların görüm ve çözümünü farklı yargı yerlerine tabi kılmak,
idari işlemleri ilgili bireylere göre ayrıştırmak sonucunu doğurur ki bu
sonucun, kamu hizmeti kuramıyla bağdaştırılması olanaksızdır.
Uyuşmazlık
konusu olayda, davalı idarenin bilgisayar sisteminden kaynaklanan bir hata
nedeniyle, davacıya vefat eden babasından dolayı bağlanan yetim aylığının,
fazla ödendiğinin tespiti üzerine 5510 sayılı Kanunun 96. maddesi ve bu
madde hükmü uyarınca yürürlüğe konulan “Fazla ve Yersiz Ödemelerin
Tahsiline ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”in
10. maddesi uyarınca, 11.173,95-TL borç çıkartılmış ve 2009 yılı
Ağustos ayından itibaren yetim
aylığından 1/4 oranında kesinti yapılmak suretiyle tahsil yoluna gidileceği
hususunda davalı idarece kamu gücü kullanılarak tesis edilmiş bulunan bir
idari işlem davaya konu edilmiştir.
Bu itibarla Sosyal Güvenlik
Kurumunca kamu hizmeti yerine getirilirken kamu gücü kullanılarak 5510
sayılı Kanun kapsamında bulunan sigortalılar hakkında tesis edilen tüm
işlemler idari işlem niteliğinde bulunduğundan ve bu işlemler nedeniyle
idare ile ilgililer arasında çıkan uyuşmazlıkları çözmekle görevli yargı
yeri Anayasal düzenlemelere göre idari yargı olduğundan, 5510 sayılı
Kanunun 101. maddesinde yer alan “bu Kanun hükümlerinin uygulanmasıyla
ilgili ortaya çıkan uyuşmazlıklar iş mahkemelerinde görülür” tümcesinin
Anayasa’nın 2., 37., 125., ve 155. maddelerine
aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle;
Anayasanın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama
Usulleri Hakkında Kanun’un 28. maddesinin birinci fıkrası gereğince, 5510
sayılı Kanunun “Uyuşmazlıkların çözüm yeri” başlıklı 101. maddesinde yer
alan “bu Kanun hükümlerinin uygulanmasıyla ilgili ortaya çıkan
uyuşmazlıklar iş mahkemelerinde görülür” tümcesinin Anayasa’nın 2., 37., 125., ve 155. maddelerine aykırı olduğu kanısına
ulaşılması nedeniyle tümcenin iptali ve
yürürlüğünün durdurulması istemiyle Anayasa Mahkemesine
başvurulmasına, dosyada bulunan belgelerin onaylı birer örneğinin Anayasa
Mahkemesi Başkanlığı’na gönderilmesine, 24.02.2010 tarihinde oyçokluğu ile
karar verildi.”
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
31.5.2006 günlü, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve
Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun itiraz konusu kuralı içeren 101. maddesi
şöyledir:
“Bu Kanunda aksine hüküm bulunmayan hallerde, bu
Kanun hükümlerinin uygulanmasıyla ilgili ortaya çıkan uyuşmazlıklar iş
mahkemelerinde görülür.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa’nın 2., 37., 125. ve 155. maddelerine dayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi
İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca, Haşim
KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya
KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Fettah
OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh
KALELİ, Zehra Ayla PERKTAŞ ile Engin YILDIRIM’ın katılımlarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında: Dosyada eksiklik bulunmadığından işin
esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında
karara bağlanmasına, 22.9.2010 gününde oybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin
rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların
gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü:
A- Anlam ve Kapsam
5510 sayılı Kanun, sosyal sigortalar ile genel
sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan
yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma
şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal
sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemek amacıyla getirilmiştir.
Kanun, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortasından yararlanacak
kişileri, işverenleri, sağlık hizmeti sunucularını, bu Kanunun uygulanması
bakımından gerçek kişiler ile her türlü kamu ve özel hukuk tüzel kişilerini
ve tüzel kişiliği olmayan diğer kurum ve kuruluşları kapsamaktadır.
5502 sayılı Sosyal
Güvenlik Kurumu Kanunu’yla, 5434 sayılı Emekli Sandığı Kanunu’nun bazı
maddeleri yürürlükten kaldırılmış, kamu tüzel kişiliğine sahip Türkiye
Cumhuriyeti Emekli Sandığı, hiç bir işleme gerek kalmaksızın, bu Kanunun
yürürlük tarihi itibarıyla, görevleri ile birlikte, 1. maddeye dayanılarak
kurulan kamu tüzel kişiliğine sahip Sosyal Güvenlik Kurumuna
devredilmiştir.
5510
sayılı Kanunla 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu, 1479 sayılı Esnaf ve
Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu,
2925 sayılı Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar Kanunu, 2926 sayılı Tarımda
Kendi Adına ve Hesabına Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kanunu ve 5434 sayılı
Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu kapsamında bulunanlar, geçici
maddelerle korunan haklar dışında, sosyal güvenlik ve sağlık hizmetleri yönünden
yeni bir sisteme bağlı tutulmuş ve 5510 sayılı Kanun’un yürürlüğünden sonra
göreve başlayanlar yönünden, prim esasına dayalı sigorta sistemine
geçilmiştir. Bu sistemle,
devlet memurları ve diğer kamu görevlileri, hizmet akdine göre ücretle
çalışanlar, tarım işlerinde ücretle çalışanlar, kendi hesabına çalışanlar
ve tarımda kendi hesabına çalışanları kapsayan beş farklı emeklilik rejimi,
aktüeryal olarak hak ve yükümlülükler yönünden tek
bir sosyal güvenlik sistemi altında toplanmıştır.
5510 sayılı Kanun’un
iptali için açılan iki ayrı iptal davası birleştirilmiş ve Anayasa
Mahkemesi’nin 15.12.2006 günlü, E.2006/111, K.2006/112 sayılı kararıyla,
anılan Kanun’un birçok maddesiyle birlikte, bu Kanun’un yürürlük tarihinden
önce 5434
sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu
hükümlerine tâbi olarak görev yapmakta olan memurlar ve diğer kamu görevlilerini diğer sigortalılarla aynı
sisteme tâbi kılan hükümlerin iptaline karar verilmiştir. İptal kararını
takiben kabul edilen 17.4.2008 günlü, 5754 sayılı “Sosyal Sigortalar Ve
Genel Sağlık Sigortası Kanunu İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde
Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun” ile Anayasa Mahkemesi
iptal kararı doğrultusunda 5510 sayılı Kanunda düzenlemeler yapılmış ve
anılan Kanun’a eklenen Geçici 1 inci ve Geçici 4 üncü
maddelerle 5754 sayılı Kanun’un
yürürlüğe girdiği tarih itibariyle bu Kanun’un 4 üncü maddesinin birinci
fıkrasının (c) bendi kapsamına alınanlar ile bunların dul ve yetimleri
hakkında, bu Kanunla yürürlükten kaldırılan hükümleri de dahil 5434 sayılı Kanun hükümlerine göre işlem
yapılacağı hüküm altına alınmıştır. Diğer bir deyişle,
5754 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesinden önce memur ve diğer kamu
görevlisi olarak çalışmakta olanlar, evvelce olduğu gibi 5434 sayılı Kanun
hükümlerine tâbi olacaklar ve bunların emeklilikleri bakımından da aynı
Kanun hükümleri uygulanmaya devam edecek; ancak 5754 sayılı Kanun’un
yürürlüğe girmesinden sonra memur ve diğer kamu görevlisi olarak çalışmaya
başlayanlar ise 5510 sayılı Kanun’un 4/c maddesi uyarınca, bu Kanun
hükümlerine tâbi sigortalı sayılacak ve haklarında 5434 sayılı Kanun değil
5510 sayılı Kanun’un öngördüğü kural ve esaslar uygulanacak; ihtilaf
halinde de adli yargı görevli bulunacaktır.
5754 sayılı Kanun’un
yürürlüğüyle birlikte, artık sosyal sigortacılık esasına göre faaliyet
gösteren ve yaptığı, tesis ettiği işlem ve muameleler idari işlem
sayılamayacak bir sosyal güvenlik kurumunun varlığından söz etmek gerekli
bulunmaktadır. 5754 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesinden
önce iştirakçi sıfatıyla çalışmakta olan memurlar ve diğer kamu görevlileri
ile emekli sıfatıyla 5434 sayılı Kanun’a göre emekli, dul ve yetim aylığı
almakta olanlar ve ayrıca memurlar ve diğer kamu görevlilerinden ileride
emekliliğe hak kazanacaklar yönünde ise Sosyal Güvenlik Kurumu’nun tesis
edeceği işlem ve yapacağı muameleler “idari işlem” niteliğini korumaya
devam edecek bunlara ilişkin ihtilaflarda da evvelce olduğu gibi idari
yargı yeri görevli olmaya devam edecektir.
5754 sayılı Kanunla değişik 5510 sayılı Kanun’un sistematiğinde sosyal
sigortalardan yararlanacak kişiler ve sağlanacak haklar,
bu haklardan yararlanma koşulları, finansman ve
karşılanma yöntemleri belirlenmekte,
sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişine ilişkin ilke ve yöntemler yer
almaktadır. 5502 sayılı Kanunda, Sosyal Güvenlik Kurumu’nun, “bu
Kanunda hüküm bulunmayan durumlarda özel hukuk hükümlerine tâbi” olduğu
belirtilmiştir.
İtiraz konusu kuralın
yer aldığı 101. maddede, 5510 sayılı Kanunun uygulanmasından doğan
uyuşmazlıkların çözüm yeri konusunda genel bir hüküm getirilmiştir. Maddeye
göre, bu Kanunda aksine hüküm bulunmayan hallerde, bu Kanun hükümlerinin
uygulanmasıyla ilgili ortaya çıkan uyuşmazlıklar iş mahkemelerinde
görülecektir. Maddede, “bu Kanunda
aksine hüküm bulunmayan haller” sözcükleri kullanılmak suretiyle, getirilen
genel kuralın istisnaları, genel gönderme yoluyla gösterilmiştir.
5510 sayılı Kanun’un 102.
maddesinde, aynı Kanunda öngörülen bazı
yükümlülüklerin zamanında ya da usulünce yerine getirilmemesi halinde Sosyal
Güvenlik Kurumu tarafından verilecek idarî para
cezaları ile ilgili hükümler düzenlenmiştir. Maddenin dördüncü fıkrasında,
bu cezaların ne şekilde tahakkuk edeceği, ödeneceği, buna karşı ödeme
süresi içinde Kuruma itiraz edilebileceği, itirazın takibi durduracağı,
itirazın reddi üzerine de kararın tebliğ tarihinden itibaren otuz gün
içinde yetkili “idare mahkemesi”ne
başvurulabileceği belirtilmiştir. 102. maddenin dördüncü fıkrasının
dördüncü cümlesi, yapılan itiraz başvurusu incelenmiş ve Anayasa
Mahkemesi’nin 20.10.2011 günlü, E.2010/55, K.2011/140 sayılı kararıyla Anayasa’ya aykırılık savı reddedilmiştir.
İş mahkemeleri, iş
hukukundan doğan uyuşmazlıklara bakmak üzere 5521 sayılı İş Mahkemeleri
Kanunu’na dayanılarak kurulmuştur. İptali istenilen
kuralda, Sosyal Güvenlik Kurumu’nun prim ve diğer alacaklarının hesaplanması,
sigortalı olma hakkının kazanılması ya da kaybedilmesi, ihbar, kıdem ve
diğer tazminatlardan doğan uyuşmazlıklar sonucunda hükmolunan
miktarların ve bunlara uygulanacak faiz oranlarının hesaplanması gibi kendi
içinde bütünlük ve ihtisas gerektiren konular, iş hukuku ile de
yakından bağlantılı ihtisaslaşmış bu mahkemelere bırakılmıştır.
B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
Başvuru kararında, sosyal
hukuk devletinde sosyal güvenliğin, bireyler yönünden hak olarak
öngörüldüğü, bireylere sağlanan bu anayasal güvencenin yaşama
geçirilebilmesi için devletin tüm çalışanlara sosyal güvenlik hakkını
sağlamak ve bunun için gerekli önlemleri almakla yükümlü olduğu, devlete
Anayasa ile verilen bu zorunlu kamu hizmetinin kamu tüzelkişiliğine sahip
Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından yerine getirildiği, kamu yararının gerçekleştirilmesi
amacıyla kurulan Kurumun kamu gücüyle üstün ve ayrıcalıklı yetkilerle
donatıldığı, 5510 sayılı Kanunda sosyal sigortadan yararlanmaya ilişkin
hükümlerin emredici nitelikte olduğu ve tek taraflı olarak
değiştirilebileceği, idarenin tesis ettiği işlemlerin kişiler yönünden
hukuksal sonuç doğuracağı, sigortalılığın isteğe bağlı olmayıp zorunlu
olduğu, Anayasa’da idarî ve adlî yargı ayrımına gidildiği, kanunî hakim
güvencesinin de bu ayrımı gerektirdiği, idarî işlemlere karşı açılacak
davalarda idarî yargının görevli olacağı, bu konuda kanun koyucunun takdir
yetkisinin bulunmadığı, idarî yargının görev alanı belirlenirken,
kişiler hakkında tesis
edilen işlem ile bu işlemin dayanağı olan kuralın niteliği ve işlemi tesis eden
idarenin hukuki statüsünün bir bütün olarak değerlendirilmesi
ve sosyal güvenlik işlemleri hakkında kamu hukukuna özgü kuralların uygulanması gerektiği, bu nedenlerle itiraz konusu kuralın
Anayasa'nın 2.,
37., 125. ve 155. maddelerine aykırı
olduğu ileri sürülmüştür.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık
Sigortası Kanunu’nun 1.10.2008 günü yürürlüğe giren “Uyuşmazlıkların Çözüm Yeri” başlıklı 101.
maddesinde, bu Kanunda aksine hüküm bulunmayan hallerde, bu Kanun hükümlerinin
uygulanmasıyla ilgili ortaya çıkan uyuşmazlıkların iş mahkemelerinde
görüleceği belirtilmiştir; bu hükümle, Kanunun 102. maddesindeki idarî para
cezalarıyla ilgili davaların idare mahkemelerinde görülmesi dışında, Kanun
kapsamındaki tüm uyuşmazlıkların iş mahkemelerinde görülmesi öngörülmüştür.
Anayasa’nın, Cumhuriyetin niteliklerinin belirlendiği
2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin insan haklarına saygılı, başlangıçta
belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik, sosyal bir hukuk
devleti olduğu vurgulanmıştır. Hukuk devleti, insan haklarına saygılı ve bu
hakları koruyucu adaletli bir hukuk düzeni kuran ve bunu sürdürmekle
kendini yükümlü sayan, bütün işlem ve eylemleri yargı denetimine bağlı olan
devlettir.
Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasında, “İdarenin
her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır”; 140. maddesinin
birinci fıkrasında, “Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim ve
savcıları olarak görev yaparlar”; 142. maddesinde, “Mahkemelerin kuruluşu,
görev ve yetkileri işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir”; 155.
maddesinin birinci fıkrasında da, “Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve
kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son
inceleme merciidir. Kanunda
gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar”
kurallarına yer verilmiştir. Anayasa'nın 37. maddesinde ise “Hiç kimse
kanunen tâbi olduğu mahkemeden başka bir merci önüne çıkarılamaz”
denilmiştir.
Anayasa, Türkiye Cumhuriyeti’nin demokratik bir
hukuk devleti olduğunu vurgularken, devlet içinde tüm kamusal yaşam ve
yönetimin yargı denetimine bağlı olmasını amaçlamıştır. Yargı denetimi
demokrasinin “olmazsa olmaz” koşuludur. Anayasa’nın “idarenin her türlü
eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” kuralıyla benimsediği husus
da etkili bir yargısal denetimdir. Anayasa’nın 125. maddesinin birinci
fıkrasında yer alan kural, yönetimin kamu hukuku ya da özel hukuk alanına
giren tüm eylem ve işlemlerini kapsamaktadır.
Anayasa Mahkemesi’nin daha önceki kimi
kararlarında da belirtildiği üzere, tarihsel gelişime paralel olarak
Anayasa’da adlî ve idarî yargı ayrımına gidilmiş ve idarî uyuşmazlıkların
çözümünde idare ve vergi mahkemeleriyle Danıştay yetkili kılınmıştır. Bu
nedenle, kural olarak idare hukuku alanına giren konularda idarî yargı,
özel hukuk alanına giren konularda adlî yargı görevli olacaktır. Bu durumda
idarî yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının
görevlendirilmesi konusunda yasa koyucunun mutlak bir takdir hakkının
bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. Ancak idarî yargının denetimine
bağlı olması gereken idarî bir uyuşmazlığın çözümü, haklı neden ve kamu
yararının bulunması halinde yasa koyucu tarafından adlî yargıya
bırakılabilir.
5510 sayılı Kanun ile birlikte sosyal güvenlik tek
çatı altında toplanmış, özel hukuk niteliği ağır basan sosyal güvenlik
hukuku alanı oluşmuştur. İtiraz konusu kuralda, ayrım yapılmaksızın 5510
sayılı Kanundaki iş ve işlemler hakkında genel bir düzenleme yapılmış ve
aksine hüküm bulunmayan hallerde, Kanun kapsamındaki uyuşmazlıkların çözüm
yeri olarak iş mahkemeleri gösterilmiştir. İş mahkemeleri, iş hukuku
alanındaki uyuşmazlıkları çözmekle görevli, ihtisaslaşmış adlî yargı
mahkemeleridir. Yasa koyucu 5510 sayılı Kanun kapsamındaki iş ve işlemler,
prim esasına dayalı yeni sistemin niteliğine bağlı olarak iş mahkemelerinin
görev alanı kapsamına alabilir. Sosyal güvenlik hukuku kapsamında aynı
konuya ilişkin tüm uyuşmazlıkların, bu alanda görevli uzman mahkeme olan iş
mahkemelerinde görülmesinin, hak arama
özgürlüğünü kolaylaştırıcı nitelikte olduğu, bu suretle kısa sürede sonuç
alınmasını olanaklı kıldığı da açıktır.
Bu bakımdan 5510 sayılı Kanunun yürürlüğünden
sonra, prim esasına dayalı yeni sistemin içeriği ve Kanun kapsamındaki iş
ve işlemlerin niteliği göz önünde bulundurulduğunda, itiraz konusu kuralla,
yargılamanın bütünlüğü ve uzman mahkeme olması nedeniyle Kanun hükümlerinin
uygulanmasıyla ilgili ortaya çıkan uyuşmazlıkların çözümünde iş
mahkemelerinin görevlendirilmesinde Anayasa’ya aykırılık görülmemiştir.
Ancak, yukarıda açıklandığı üzere 5754 sayılı Kanun’un
yürürlüğe girmesinden önce statüde bulunan memurlar ve diğer kamu
görevlileriyle ilgili sosyal güvenlik mevzuatının uygulanmasından doğan
idari işlem ve eylem niteliğindeki uyuşmazlıklarda idari yargının görevinin
devam edeceği açıktır.
Açıklanan nedenlerle, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar
ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 101. maddesinde yer alan “…bu Kanun hükümlerinin uygulanmasıyla
ilgili ortaya çıkan uyuşmazlıklar iş mahkemelerinde görülür” bölümü,
Anayasa’nın 2., 37., 125. ve 155. maddelerine
aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Fulya KANTARCIOĞLU ile Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe
katılmamışlardır.
VI-
YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
31.5.2006 günlü, 5510 sayılı Sosyal
Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 101. maddesinin “… bu Kanun hükümlerinin uygulanmasıyla ilgili ortaya çıkan
uyuşmazlıklar iş mahkemelerinde görülür.” bölümüne yönelik iptal istemi,
22.12.2011 günlü, E.2010/65, K.2011/169 sayılı kararla reddedildiğinden, bu
bölüme ilişkin YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 22.12.2011
gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
VII- SONUÇ
31.5.2006 günlü, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve
Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 101. maddesinin “… bu Kanun hükümlerinin
uygulanmasıyla ilgili ortaya çıkan uyuşmazlıklar iş mahkemelerinde görülür.”
bölümünün Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Fulya
KANTARCIOĞLU ile Zehra Ayla PERKTAŞ’ın karşıoyları
ve OYÇOKLUĞUYLA, 22.12.2011 gününde karar verildi.
|
Başkan
Haşim KILIÇ
|
Başkanvekili
Serruh
KALELİ
|
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
|
|
|
|
|
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Ahmet AKYALÇIN
|
Üye
Mehmet ERTEN
|
|
|
|
|
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
|
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
|
|
|
|
|
|
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
|
Üye
Burhan ÜSTÜN
|
Üye
Engin YILDIRIM
|
|
|
|
|
|
Üye
Nuri NECİPOĞLU
|
Üye
Hicabi
DURSUN
|
|
|
|
|
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
|
Üye
Erdal TERCAN
|
|
|
|
|
KARŞIOY GEREKÇESİ
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık
Sigortası Kanunu’nun 1.10.2008 günü yürürlüğe giren “Uyuşmazlıkların Çözüm
Yeri” başlıklı 101. maddesinde, bu Kanunda aksine hüküm bulunmayan
hallerde, bu Kanun hükümlerinin uygulanmasıyla ilgili ortaya çıkan
uyuşmazlıkların iş mahkemelerinde görüleceği belirtilmiş; böylece, Kanun’un
102. maddesindeki idari para cezalarıyla ilgili davaların idare
mahkemelerinde görüleceğine ilişkin kural dışında kalan Kanun kapsamındaki tüm
uyuşmazlıkların, adli ve idari yargı ayrımı yapılmaksızın iş mahkemelerinde
görülmesi öngörülmüştür.
Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasında,
“İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır”; 140.
maddesinin birinci fıkrasında, “Hâkimler ve savcılar adli ve idari yargı
hâkim ve savcıları olarak görev yaparlar”; 142. maddesinde, “Mahkemelerin
kuruluşu, görev ve yetkileri işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir”;
155. maddesinin birinci fıkrasında da, “Danıştay, idari mahkemelerce
verilen ve kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve
hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi
olarak bakar” denilmektedir.
Bu kurallarla Türk hukuk sistemindeki tarihsel
gelişime de paralel olarak idari ve adli yargı ayırımı kabul edilerek idari
uyuşmazlıkların çözümünde idare ve vergi mahkemeleriyle Danıştay yetkili
kılınmıştır. Buna göre, idare hukuku alanına giren konularda idari yargı;
özel hukuk alanına giren konularda da adli yargı görevli olacaktır. Ancak,
Anayasa Mahkemesi kararlarıyla haklı neden ve kamu yararı gibi hizmet
gereklerinin zorunlu kıldığı bazı durumlarda bu kurala istisna getirilebileceği
kabul edilmiştir. Bununla birlikte Anayasa’daki idari ve adli yargı
ayırımının korunabilmesinin getirilecek istisnanın sınırlarının çok dar
tutulmasına bağlı olduğu açıktır. Bu konuda yasa koyucunun mutlak bir
takdir yetkisinin bulunduğu söylenemez.
SGK, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu’na
göre, bu Kanun ile Kuruma görev ve yetki veren diğer kanunların hükümlerini
uygulamak üzere; kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali açıdan özerk, bu
Kanunda hüküm bulunmayan durumlarda özel hukuk hükümlerine tabi bir kamu
kurumudur. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın ilgili kuruluşu olup,
gelirleri kamu geliri, giderleri kamu gideri olan Kurum, Sayıştay’ın
denetimine tabidir. Kurumun malları, alacakları, banka hesapları Devlet
malı hükmünde, alacakları ise imtiyazlı alacaklardır.
Kurum’un, Anayasa ile güvence altına alınan sosyal
güvenliğin sağlanması ve korunması konusundaki görev ve yükümlülüğünü
yerine getirebilmesi için yaptırım uygulama yetkisine sahip bulunduğu, bu
yaptırımın da idari nitelikte olduğu ve idari yargı rejimine bağlı
tutulması gerektiği açıktır. Bu bağlamda, Kurum’un, 5502 ve 5510 sayılı
Kanunlara göre yaptığı işlemler kamu gücü kullanılarak yapılan tek taraflı
idari işlemlerdir. Nitekim, Anayasa Mahkemesi’nin
20.10.2011 günlü, Esas: 2010/55 Karar: 2011/140, sayılı kararında Kurum’un
idari bir organ olup, yaptığı tek taraflı işlemlerin de idari işlem olduğu
belirtilmiştir.
Bu durumda, 5510 sayılı Yasa’nın uygulanmasıyla
ilgili idari para cezaları dışında, idare hukuku alanına giren başka
uyuşmazlıkların da bulunduğu göz ardı edilerek Kanun’un 102. maddesindeki
idari para cezalarıyla ilgili uyuşmazlıklar dışındaki tüm uyuşmazlıkların
iş mahkemelerinde görüleceğinin hükme bağlanmasının, yasa koyucuyu bu yönde
bir düzenleme yapmaya zorlayan hizmetin gereklerinden kaynaklanan haklı bir
neden de olmadığı dikkate alındığında Anayasa’nın idari ve adli yargı
ayırımını kabul eden sistemiyle bağdaşmadığı görülmektedir.
Öte yandan, Anayasa’nın 142. maddesinde
Mahkemelerin, kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama
usullerinin kanunla düzenleneceği belirtildiğinden, yasa koyucunun yerine
geçerek yargı kararı ile herhangi bir mahkemenin görevine ilişkin kural
konulamaz. Bu nedenle itiraz konusu kuralla 5510 sayılı
Yasa’dan doğan uyuşmazlıklarda açıkça adli yargı görevli kılınmasına
karşın, Karar’ın 5510 sayılı Yasa’nın yürürlüğe girmesinden önce Emekli
Sandığına bağlı olarak çalışanlarla ilgili geçici hüküm kapsamında kalanlar
yönünden doğacak uyuşmazlıklarda, idari yargının görevli olacağına ilişkin
yorum yoluyla ulaşılan red gerekçesinin de
Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. Kaldı ki, Kurum’un idare
hukuku alanına giren işlemleri sadece Emekli Sandığı iştirakçilerine
ilişkin uyuşmazlıklarla sınırlı olmadığından, yorumlu red
kararı, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya uygunluğunun sağlanması için bu
yönüyle de yeterli bir gerekçe içermemektedir.
Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kuralın,
Anayasa’nın 125., 140. ve 155. maddelerine aykırı
olduğu ve iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
KARŞIOY GEREKÇESİ
31.5.2006 günlü, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve
Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 101. maddesinde yer alan “… bu
Kanun hükümlerinin uygulanmasıyla ilgili ortaya çıkan uyuşmazlıklar iş
mahkemelerinde görülür.” bölümünün
itiraz yolu ile iptali istenilmektedir.
Anayasa’nın 9. maddesinde, yargı yetkisinin Türk
Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı, 125. maddesinde,
idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olduğu, 140.
maddesinde hakimler ve savcıların adli ve idari
yargı hakim ve savcıları olarak görev yapacakları, 155. maddesinde
Danıştay’ın idari mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idari yargı
merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme mercii olduğu Kanunla
gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakacağı
belirtilmektedir.
Söz konusu kurallarda belirtildiği gibi, Anayasa’da
idari ve adli yargı ayrılığının kabul edildiği açıktır. Bu ayırım uyarınca
idarenin kamu gücünü kullanarak kamu hukuku esaslarına göre tesis ettiği
işlemleri ile eylemleri idari yargı, özel hukuk alanına giren işlemleri ise
adli yargı denetimine tabi olacaktır.
Bu durumda idari eylem ve işlemler konusunda genel
yetkili yargı yerinin idari yargı olduğu açık olup idari yargının görev
alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adli yargının görevlendirilmesi
konusunda yasakoyucunun takdir hakkı
bulunmamaktadır. Nitekim, Anayasa’nın 155.
maddesinde, “Kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı” denilerek,
yasakoyucuya verilen takdir yetkisi idari yargı
yerini belirlemekle sınırlandırılmıştır.
Sosyal güvenlik hakkı yurttaşların sosyal durumu ve
refahını sağlamakla görevli sosyal hukuk devletinin gereği ve Devlete
Anayasa ile verilen ve yerine getirilmesi zorunlu bulunan bir kamu
hizmetinin sonucudur. Bu durumda sosyal güvenlikle ilgili hizmetin yerine
getirilmesi sırasında kamu gücü kullanılarak tesis edilen işlemlerin idari
işlem niteliğinde olduğu açıktır.
İtiraz konusu kuralda ise Anayasa’nın ve Anayasa
Mahkemesinin bu konudaki kararlarına karşın, idari ve adli yargı ayrımı
yapılmadan “5510 sayılı
Kanun hükümlerinin uygulanmasıyla ilgili ortaya çıkan uyuşmazlıkların iş
mahkemelerinde görülmesi”
öngörülmek suretiyle, kamu hukukuna giren işlemler ve özel hukuka giren
işlemler ayrımına ve buna bağlı olarak idari yargı adli yargı ayrımına
uyulmamıştır.
Açıklanan nedenle 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve
Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 101. maddesinde yer alan “… bu Kanun hükümlerinin
uygulanmasıyla ilgili ortaya çıkan uyuşmazlıklar iş mahkemelerinde görülür.” bölümünün Anayasa’nın 2., 37., 125. ve 155. maddelerine aykırı olduğu ve iptali
gerektiği düşüncesi ile çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
|