Anayasa Mahkemesi Başkanlığından: Esas Sayısı : 2007/94 Karar Sayısı :
2009/140 Karar Günü :
8.10.2009 İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Onbirinci Dairesi İTİRAZIN KONUSU: 29.3.2003 günlü, 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 51.
maddesinin (m) fıkrasının, Anayasa’nın 87., 88.,
161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I- OLAY Bağ-Kur’dan bağlanan
yaşlılık aylığının dayanağını oluşturan Bakanlar Kurulu Kararının iptali
istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın
Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur. II- İTİRAZIN GEREKÇESİ Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir: “Bağ-Kur’dan yaşlılık aylığı alan Ahmet Uğur Gökalp
tarafından aylığının eksik hesaplandığından bahisle 23.10.2003 tarihinde
yapılan başvurunun reddi üzerine 1479 sayılı Bağ-Kur Kanunu’na 4747 sayılı
Kanun’un 4. maddesiyle eklenen Geçici 17. maddeye dayanılarak çıkarılan ve
1.4.2002-31.3.2003 tarihleri arasında bağlanan aylıkların hesabında
uygulanacak gelir basamaklarının tespitine ilişkin olan 2002/3930 sayılı
Bakanlar Kurulu Kararı ile 4833 sayılı 2003 yılı Bütçe Uygulama Kanunu’nun
51. maddesinin (m) bendine dayanılarak çıkarılan ve 1.4.2003-31.3.2004
tarihleri arasında bağlanan aylıkların hesabında uygulanacak gelir
basamaklarının tespitine ilişkin olan 2003/5471 sayılı Bakanlar Kurulu
Kararının iptali istemiyle Başbakanlık ve Bağ-Kur Genel Müdürlüğü’ne karşı
açılan davaya ait dosya incelendi: Anayasa’nın 87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet
Meclisi’nin görev ve yetkileri belirtilirken, bütçe kanun tasarısını görüşmek
ve kabul etmek dışında diğer kanunları koymak, değiştirmek ve kaldırmak
biçiminde bir ayrım yapılmış; 88. maddesinde kanun tasarı ve tekliflerinin
Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülme usul ve esaslarının iç tüzükle düzenleneceği
belirtilmişken; bütçenin görüşülme usul ve esasları, Anayasa’nın 162.
maddesinde belirtilmiş 89. maddesinde de Cumhurbaşkanına Türkiye Büyük Millet
Meclisince kabul edilen diğer yasaların aksine bütçe yasalarını bir daha
görüşülmek üzere Meclise geri gönderme yetkisi tanınmamıştır. Görüldüğü üzere Anayasa’da bütçe yasalarını diğer
yasalardan ayrı tutan bir düzenleme yapılmış olup, birbirinden tamamen ayrı
ve değişik olarak düzenlenen bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu
olarak, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası
ile düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasası ile
değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak bulunmamaktadır. Nitekim Anayasa’nın 161. maddesinin son fıkrasında “Bütçe kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.” kuralı yer
almıştır. Maddenin gerekçesinde de belirtildiği üzere, bütçe yasalarının diğer
yasalardan ayrı olması sebebiyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikteki bir
yasa kuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasaları da aynı biçimde hazırlanmış
ve kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilebilir. “Bütçe ile ilgili
hükümler” deyiminin; mali nitelikteki hükümler değil, bütçenin uygulanmasıyla
ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı veya yasa konusu olabilecek yeni bir kuralı
kapsamamak koşuluyla açıklayıcı hükümler olarak anlaşılması zorunludur. Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelir sağlamayı
gerektirir nitelikte bulunması, onun bütçeyle ilgili hükümlerden sayılmasını
gerektirmemektedir. Anayasa’nın 161. maddesindeki, anılan kuralla, bütçe
yasalarını kendi yapısına yabancı hükümlerden ayıklamak, bütçe kavramı
dışında kalan konulara bütçe yasalarında yer verilmemesini sağlamak
amaçlanmıştır. Dava konusu elde edilen ve 1.4.2003-31.3.2004 tarihleri arasında
bağlanan aylıkların hesabında uygulanacak gelir basamaklarının tespitine
ilişkin bulunan 2003/5471 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı 2003 Mali Yılı Bütçe
Uygulama Kanunu’nun 51. maddesinin (m) bendine dayanılarak hazırlanmış ve
yürürlüğe konulmuş bulunmaktadır. Buna göre, bakılan uyuşmazlıkta uygulanacak kural niteliğinde bulunan
2003 Mali Yılı Bütçe Kanunu’nun 51. maddesinin (m) bendi ile yasa konusu
hususlar düzenleme yoluna gidilmiş bulunmaktadır. Açıklanan nedenlerle, bir davaya bakmakta olan mahkemenin o dava
sebebiyle bir Kanunun veya Kanun Hükmünde Kararnamenin hükümlerini Anayasa’ya
aykırı görürse bu yoldaki gerekçeli kararı ile Anayasa Mahkemesi’ne başvurması
gerektiğini düzenleyen 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama
Usulleri Hakkında Kanun’un 28. maddesinin 1. fıkrası gereğince 4833 sayılı
2003 Mali Yılı Bütçe Kanunu’nun 51. maddesinin (m) bendinin Anayasa’nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırı olduğu kanısına
ulaşılması nedeniyle Anayasa Mahkemesi’ne başvurulmasına 25.6.2007 tarihinde
oybirliği ile karar verildi.” III- YASA METİNLERİ A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 29.3.2003
günlü, 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 51. maddesinin (m) fıkrası
şöyledir: “Çalışma ve Sosyal Güvenlik
Bakanlığınca, Sosyal Sigortalar Kurumu ve Bağ-Kur’a yapılacak transferlere
ait tertiplerden aylık bazda yapılacak harcamalar, 9.12.1994 tarihli ve 4059
sayılı Kanunun 2 nci maddesinin (b) bendinde
belirtilen hususlar çerçevesinde Hazine Müsteşarlığınca mutabık kalınacak
aylık nakit projeksiyonu ile belirlenecek limitler dahilinde
gerçekleştirilir. 2.9.1971
tarihli ve 1479 sayılı Kanunun 50 nci maddesine
göre belirlenmesi gereken 1.4.2003 ile 31.3.2004 tarihleri arasında
sigortalıların ödeyecekleri primler ve bağlanacak aylıkların hesabına esas
gelir basamaklarını ve buna ilişkin usul ve esasları belirlemeye Bakanlar
Kurulu yetkilidir. 17.7.1964 tarihli ve 506 sayılı Kanuna
göre 1.4.2003 ile 31.3.2004 tarihleri arasında alınacak prim ve verilecek
ödeneklerin hesabına esas tutulan günlük kazancın alt sınırını ve buna
ilişkin usul ve esasları belirlemeye Bakanlar Kurulu yetkilidir. Bakanlar
Kurulunca belirlenecek alt sınır 1.4.2004 tarihinden itibaren 506 sayılı
Kanunun 78 inci maddesinin birinci fıkrasına göre artırılır. Bu Kanunun yayımı tarihini takip eden
ödeme dönemi başından itibaren 506 sayılı Kanunun 96 ncı
maddesi uyarınca bağlanmış gelir ve aylıklar yukarıdaki fıkraya göre
belirlenen alt sınır üzerinden hesaplanır.” B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları Başvuru
kararında, Anayasa’nın 87., 88., 161. ve 162.
maddelerine dayanılmış, 89. maddesi ilgili görülmüştür. IV- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet
ERTEN, A.Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket
APALAK, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz
PAKSÜT ve Zehra Ayla PERKTAŞ’ın katılımlarıyla
18.10.2007 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik
bulunmadığından işin esasının incelenmesine, sınırlama sorununun esas
inceleme evresinde ele alınmasına oybirliğiyle karar verilmiştir. V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu
Yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ile bunların
gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü: A- Davada Uygulanacak Kural Sorunu Anayasa’nın
152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 28. maddesine göre mahkemeler, bakmakta oldukları davalarda
uygulayacakları kanun ya da kanun hükmünde kararname kurallarını Anayasa’ya
aykırı görürler veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık savının
ciddi olduğu kanısına varırlarsa, o hükmün iptali için Anayasa Mahkemesi’ne
başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca bir mahkemenin Anayasa
Mahkemesi’ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış ve görevine giren
bir davanın bulunması ve iptali istenilen kuralların da o davada uygulanacak
olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları, davanın değişik evrelerinde
ortaya çıkan sorunların çözümünde ve davayı sonuçlandırmada olumlu ya da
olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan kurallardır. Başvuru kararında 29.3.2003 günlü,
4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 51. maddesinin (m) fıkrasının
tamamının iptali istenmişse de, itiraz başvurusuna konu davada 1479 sayılı
Kanun’un 50. maddesine göre belirlenmesi gereken 1.4.2003 ile 31.3.2004
tarihleri arasında sigortalıların ödeyecekleri primler ve bağlanacak
aylıkların hesabına esas gelir basamaklarını ve buna ilişkin usul ve esasları
belirlemeye Bakanlar Kurulu’nu yetkili kılan kural fıkranın ikinci paragrafı
olup, bunun dışında kalan kuralların uygulanma olanağı bulunmamaktadır. Bu nedenle, (m) fıkrasının ikinci paragrafı dışında kalan bölümlerine ilişkin başvurunun
Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE 8.10.2009 gününde OYBİRLİĞİ ile karar
verilmiştir. B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu Başvuru
kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının diğer yasalardan
ayrı olarak Anayasa’da gösterildiği, bütçe yasalarına bütçeyle ilgili
hükümler dışında hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle ayrı bir yasayla düzenlenmesi
gereken itiraz konusu kuralın Anayasa’nın 87., 88.,
161. ve 162. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. İtiraz
yoluna başvuran Danıştay Onbirinci Dairesi
Anayasa’ya aykırılık gerekçesini Anayasa’nın 87.,
88., 161. ve 162. maddelerine dayandırmakla birlikte, 2949 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 29. maddesinde
Anayasa Mahkemesi’nin kanunların, kanun hükmünde kararnamelerin ve Türkiye
Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü’nün Anayasa’ya aykırılığı hususunda ilgililer
tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmaya mecbur olmadığı, taleple bağlı
kalmak kaydıyla başka gerekçe ile de Anayasa’ya aykırılık kararı verebileceği
hükme bağlandığından, itiraz konusu kural belirtilen maddelerle birlikte
Anayasa’nın 89. maddesi yönünden de incelenmiştir. 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 51.
maddesinin itiraz konusu (m) fıkrasının ikinci paragrafında, 1479 sayılı
Yasa’nın 50. maddesine göre belirlenmesi gereken 1.4.2003 ile 31.3.2004 tarihleri
arasında sigortalıların ödeyecekleri primler ve bağlanacak aylıkların
hesabına esas gelir basamaklarını ve buna ilişkin usul ve esasları
belirlemeye Bakanlar Kurulu’nun yetkili olduğu öngörülmüştür. Anayasa’nın
87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin görev ve yetkileri yasa
koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasa tasarısını görüşmek ve
kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyla diğer yasalar arasında
yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir
konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan
hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve kaldırılmasına imkan bulunmamaktadır. Anayasa’nın
88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce
görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken, bütçe yasa
tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir.
Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem
kabul edilmiş, Genel Kurul’da üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı
tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa’nın 89. maddesinde de, Cumhurbaşkanı’na
bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM’ne geri gönderme yetkisi
tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa’nın 163. maddesinde, bütçelerde değişiklik
yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu’na Kanun Hükmünde
Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir. Anayasa’da
birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen bu iki yasalaştırma yönteminin
doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir işin, ötekiyle ilgili yöntemin
uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması mümkün
bulunmamaktadır. Anayasa’nın
161. maddesinin son fıkrasında, “Bütçe
kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz”
denilmektedir. Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla “bütçe ile ilgili hükümler” ifadesi de
bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler
olarak değerlendirilmelidir. Bir yasa
kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir sağlamayı gerektirir
nitelikte bulunması, mutlak biçimde “bütçe
ile ilgili hükümlerden” sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden
olabilecek değişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla
örneğin, yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu
hizmeti alanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul
edilirse, bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe
yasalarına hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa,
bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle
ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka amaçla ve
bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi gereken
yasama işlemleridir. 161. maddedeki “bütçe
ile ilgili hüküm” ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir
konuyu olağan bir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa’nın 88. ve
89. maddelerini bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa’nın
161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında yıllık bütçe
kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını ilgisiz
kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir. 1479
sayılı Yasa’ya tabi sigortalıların ödeyecekleri primler ile bağlanacak
aylıkların hesabına esas gelir basamakları 1479 sayılı Yasa konusu olup,
olağan yasada düzenlenmesi gereken bir konudur. İtiraz konusu (m) fıkrasının ikinci
paragrafı ile olağan yasalarla düzenlenmesi gereken bir kurala, yasalaşma yöntemi
ve niteliği farklı olan Bütçe Kanunu’nda yer verilmiş olmaktadır. Yukarıda açıklanan nedenlerle bütçeyi açıklayıcı, tamamlayıcı ve
uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte olmayan ve olağan yasa konusunu içeren
4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 51. maddesinin (m) fıkrasının
ikinci paragrafı, Anayasa’nın 87., 88., 89., 161. ve
162. maddelerine aykırı olduğundan iptali gerekir. VI- SONUÇ 29.3.2003 günlü, 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe
Kanunu’nun 51. maddesinin (m) fıkrasının ikinci paragrafının Anayasa’ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 8.10.2009
gününde OYBİRLİĞİYLE karar
verildi.
|
|||||||||||||||||