|
Anayasa Mahkemesi
Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2008/111
Karar Sayısı : 2010/22
Karar Günü : 28.1.2010
İTİRAZ
YOLUNA BAŞVURAN : Bursa 1. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun
125. maddesinin birinci fıkrasının (C) bendinin “Toplu müracaat veya
şikâyet etmek” biçimindeki (h) alt bendinin, Anayasa’nın 2., 13. ve 74. maddelerine aykırılığı savıyla iptali
istemidir.
I- OLAY
Davacının, arkadaşlarıyla toplu şikâyet dilekçesi
vermesi üzerine hakkında öngörülen aylıktan kesme cezasının iptali için
açtığı davada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına
varan Mahkeme iptali için başvurmuştur.
II- İTİRAZIN GEREKÇESİ
Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:
“Bursa İli, Gemlik İlçesi Mesleki Eğitim Merkezinde Motor Öğretmeni
olarak görev yapan davacının, İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü’ne hitaben
yazılan iki ayrı şikâyet dilekçesini aynı kurumda görevli üç öğretmenle
birlikte topluca imzaladığından bahisle 1/30 oranında aylıktan kesme
cezasıyla cezalandırılmasına ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davada
uygulanacak 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 125/C-h maddesi Anayasaya
uygunluk yönünden incelenerek gereği görüşüldü:
Dava konusu uyuşmazlıkta uygulanacak olan 657 sayılı Devlet
Memurları Kanununun 125/C-h bendinde; “Toplu müracaat veya şikayette
bulunmak” aylıktan kesme cezasını gerektiren fiil ve hallerden biri olarak
gösterilmiştir.
T.C. Anayasasının 2. maddesinde; Türkiye Cumhuriyeti, toplumun
huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı,
Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere
dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devleti olduğu, 13.
maddesinde; temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca
Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak
kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasanın sözüne ve ruhuna,
demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük
ilkesine aykırı olamayacağı belirtilmiştir.
Öte yandan, “Dilekçe Hakkı” Anayasanın 74. maddesinde temel haklar
arasında sayılmış ve vatandaşlar ile karşılıklılık esası gözetilmek
kaydıyla Türkiye’de ikamet eden yabancıların, kendileriyle veya kamu ile
ilgili dilek ve şikayetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye Büyük
Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahip oldukları, bu hakkın
kullanılma biçiminin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.
657 sayılı Kanunun anılan maddesi bu ilkeler açısından
değerlendirildiğinde;
1- Anayasanın 2. maddesi yönünden; hukuk devleti, temel hak ve
hürriyetlere saygılı ve bu hakları koruyucu, işlem ve eyleminde adaleti,
özgürlüğü ve hakkaniyeti gözeten devlettir. Hukuk devletinde kanunlar ve
kurallar insan içindir. İnsanların temel hak ve özgürlüklerini sınırlayan
düzenlemeler mutlaka toplumun ve bireylerin yararına uygun olarak belli bir
amaca hizmet etmeli ve dayanmalıdır.
Bu bağlamda 657 sayılı Yasa’nın 125/C-h maddesi, söz konusu
düzenlemeyle elde edilmek istenilen amacın, kamu düzeninin bozulmasının ve
kamu görevlilerinin birlikte hareket ederek gruplaşmalarının önüne geçmek
olduğu düşünülebilir. Ancak, olayımızda olduğu gibi birkaç memurun aynı
dilekçe ile yaptığı şikayetin toplum düzenini nasıl veya ne yönde bozacağı
meçhuldür. Bu durumda devlet memurlarının toplu müracaat veya şikayette
bulunamayacakları yolundaki madde hükmü demokratik hukuk devletiyle
bağdaşmamaktadır.
2- Anayasanın 13. maddesi yönünden; Anayasanın 13. maddesinde; temel
hak ve hürriyetlerin özlerine dokunulmaksızın ancak kanunla
sınırlanabileceği belirtilmiştir. Buna göre sınırlamanın, Anayasanın ilgili
maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olması, sözüne, ruhuna ve
demokratik toplum düzenine aykırı düşmemesi gerekmektedir.
Anayasanın temel hak ve ödevlerin sayıldığı bazı maddelerinde bir
temel hakkın ne şekilde ve hangi durumlarda sınırlanabileceği yönünde
çeşitli hükümler bulunmaktadır. Bu maddelerden genel olarak; milli
güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel
ahlakın korunması veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması
sebeplerinden biri veya birkaçına bağlı olarak temel hak ve hürriyetlerin
sınırlandırılabileceği anlaşılmaktadır.
Anayasanın dilekçe hakkını düzenleyen 74. maddesinde ise bu hakkın
ne şekilde sınırlandırılabileceği belirtilmemiş, sadece kullanılış
biçiminin kanunla düzenleneceği öngörülmüştür.
3071 sayılı Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanun’da ise birden
fazla kişinin aynı dilekçe ile başvuruda bulunamayacağına ilişkin herhangi
bir hüküm bulunmamaktadır.
657 sayılı Yasa’nın 125/C-h maddesinin, hakkın özüne dokunmadığı,
kullanılış biçimine ilişkin olduğu, sadece devlet memurlarını
ilgilendirdiği, kamu düzeninin ve güvenliğinin bozulmasını önlemeyi
amaçladığı düşünülebilir. Ancak temel hak ve özgürlüklerin genişlediği,
toplu gösteri ve yürüyüşlerin yapılabildiği, devlet memurlarının sendikalara
üye olabildiği ve sendikal faaliyetlere katılabildiği günümüz koşullarında
bu maddenin, söz konusu amaçlara uygun bir etkisinin bulunduğunu kabul
etmek olanaksızdır.
Diğer taraftan bu madde, hedeflenen gayeyi gerçekleştirmekten uzak
olduğu gibi memurun, hakkaniyete ve adalete aykırı bir biçimde
cezalandırılmasını da mümkün kılmaktadır. Zira, toplu şikayetin varlığından
söz edebilmek için dilekçeyi en az kaç kişinin imzalaması gerektiği Kanunda
gösterilmemiş ve böylece suçun tanımında belirsizlik yaratılmıştır. Ayrıca,
çalıştığı kurumun herhangi bir ihtiyacının giderilmesini isteyen üç
memurun, aynı içerikli dilekçeyi ayrı ayrı imzalayıp vermeleri suç
oluşturmayacak, tek dilekçeyi birlikte imzalamaları suç olacaktır. Bu da
söz konusu madde hükmünün ilgili bendinin Anayasanın 13. madde hükmüne
aykırı olması gibi uygulamada da adalet anlayışı ile bağdaşmayacak sonuçlar
doğurabilecektir.
Sonuç olarak; yukarıda açıklanan nedenlerle 657 sayılı Yasa’nın 125.
maddesinin birinci fıkrasının (C) bendinin “toplu müracaat ve şikayet
etmek” biçimindeki (h) alt bendinin Anayasa’nın 2. ve 13. maddelerine
aykırı olduğu kanaatiyle re’sen Anayasa Mahkemesine başvurulmasına, dosyada
bulunan dava ve savunma dilekçeleri ile eklerinin onaylı örneklerinin
Anayasa Mahkemesi Başkanlığına gönderilmesine, anılan Mahkemece bir karar
verilinceye kadar veya dosyanın anılan Mahkemeye gidişinden itibaren beş
aylık sürenin dolmasına kadar davanın bekletilmesine 07/10/2008 tarihinde
oybirliğiyle karar verildi.”
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun
Devlet memurlarına verilecek disiplin cezaları ile her bir disiplin
cezasını gerektiren fiil ve halleri düzenleyen 125. maddesinin itiraz
konusu (h) alt bendini de içeren (C) bendi şöyledir:
“C- Aylıktan kesme:
Memurun, brüt aylığından 1/30 - 1/8 arasında kesinti yapılmasıdır.
Aylıktan kesme
cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
a) Kasıtlı olarak;
verilen emir ve görevleri tam ve zamanında yapmamak, görev mahallinde
kurumlarca belirlenen usul ve esasları yerine getirmemek, görevle ilgili resmi
belge, araç ve gereçleri korumamak, bakımını yapmamak, hor kullanmak,
b) Özürsüz olarak
bir veya iki gün göreve gelmemek,
c) Devlete ait
resmi belge, araç, gereç ve benzerlerini özel menfaat sağlamak için
kullanmak,
d) Görevle ilgili
konularda yükümlü olduğu kişilere yalan ve yanlış beyanda bulunmak,
e) Görev sırasında
amirine sözle saygısızlık etmek,
f) Görev yeri
sınırları içerisinde her hangi bir yerin toplantı, tören ve benzeri
amaçlarla izinsiz olarak kullanılmasına yardımcı olmak,
g) İkamet ettiği
ilin hudutlarını izinsiz terketmek,
h) Toplu müracaat veya şikâyet etmek,
ı) Hizmet içinde
Devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda
bulunmak,
j) Yasaklanmış her
türlü yayını görev mahallinde bulundurmak.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında Anayasa’nın 2.,
13. ve 74. maddelerine dayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca,
Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet
ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket
APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra Ayla PERKTAŞ’ın katılımlarıyla 18.12.2008 günü yapılan ilk
inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,
oybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, itiraz konusu Yasa
kuralı, dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ile diğer yasama
belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında itiraz konusu kuralın, kamu düzeninin bozulmasının
ve kamu görevlilerinin birlikte hareket ederek gruplaşmalarının önüne
geçmek amacıyla getirildiği
düşünülebilirse de, temel
hak ve özgürlüklerin genişlediği, toplu gösteri ve yürüyüşlerin
yapılabildiği, Devlet memurlarının sendikalara üye olabildiği ve sendikal
faaliyetlere katılabildiği günümüz koşullarında amaca uygun bir etkisinin
kalmadığı, Anayasa’nın dilekçe hakkını düzenleyen 74. maddesinde bu hakkın
sınırının belirtilmeyip sadece
kullanılış biçiminin kanunla düzenleneceğinin öngörüldüğü, olayda olduğu
gibi birkaç memurun aynı dilekçe ile yaptığı şikâyetin toplum düzenini
nasıl veya ne yönde bozacağının meçhul olduğu, zira, toplu şikâyetin
varlığından söz edebilmek için dilekçeyi en az kaç kişinin imzalaması
gerektiğinin Yasa’da gösterilmediği ve böylece suçun tanımında belirsizlik
yaratıldığı, aynı içerikli dilekçenin ayrı ayrı imzalanıp verilmesi suç oluşturmazken, tek dilekçenin
birlikte imzalanmasının suç olarak kabul edilip memurun, hakkaniyete ve
adalete aykırı bir biçimde cezalandırılmasının demokratik hukuk devletiyle
bağdaşmaması nedeniyle Anayasa’nın 2., 13.
ve 74. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
İtiraz konusu kuralda, memurların toplu müracaat veya şikâyette
bulunmaları, aylıktan kesme cezası uygulanacak eylemler arasında
sayılmıştır.
Anayasa’nın 74. maddesinde “Vatandaşlar
ve karşılıklılık esası gözetilmek kaydıyla Türkiye’de ikamet eden yabancılar
kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikâyetleri hakkında, yetkili
makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına
sahiptir. Kendileriyle ilgili başvurmaların sonucu gecikmeksizin dilekçe
sahiplerine yazılı olarak bildirilir. Bu hakkın kullanılma biçimi kanunla
düzenlenir.” denilmektedir.
Yönetime karşı
dilekçe ve şikâyetlerin bireysel veya toplu olarak bildirilmesinin,
demokratik bir toplumda bazı sorunların çözümü için etkili bir yol olduğu,
bu nedenle dilekçe hakkının, bir siyasal hak olarak tanınıp Anayasal
güvenceye kavuşturulduğu kuşkusuzdur.
Anayasa’nın 13. maddesinde temel hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılması, Anayasa’nın ilgili maddelerinde özel sınırlandırma
nedeni bulunmasına bağlı tutulmuştur. Anayasa’nın 74. maddesinde ise bu
hakkın kullanılması bakımından bir ayırım yapılmayarak yabancılarla ilgili
özel düzenleme saklı kalmak koşuluyla vatandaşlar için farklı kurallara yer
verilmemiştir. Buna göre kamu görevlileri de dahil,
herkes bu hakkı kullanabilecektir.
Açıklanan
nedenlerle itiraz konusu kural ile memurların toplu müracaat veya şikâyette bulunmalarının disiplin
cezası yaptırımına bağlanması Anayasa’nın 2., 13.
ve 74. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Haşim
KILIÇ bu görüşe katılmamıştır.
VI- SONUÇ
14.7.1965 günlü, 657
sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 12.5.1982 günlü, 2670 sayılı Yasa’nın
31. maddesiyle değiştirilen 125. maddesinin birinci fıkrasının (C)
bendinin “Toplu müracaat veya şikâyet etmek,” biçimindeki (h) alt
bendinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ’ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
28.1.2010 gününde karar verildi.
|
Başkan
Haşim KILIÇ
|
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz
PAKSÜT
|
Üye
Sacit ADALI
|
|
|
|
|
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Ahmet AKYALÇIN
|
Üye
Mehmet ERTEN
|
|
|
|
|
|
Üye
Mustafa YILDIRIM
|
Üye
A. Necmi
ÖZLER
|
Üye
Şevket APALAK
|
|
|
|
|
|
Üye
Serruh KALELİ
|
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
|
|
|
|
|
KARŞIOY
GEREKÇESİ
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu’nun 125. maddesinin birinci fıkrasının (C) bendinin “Toplu müracaat
veya şikâyet etmek” biçimindeki (h) alt bendi Anayasa’nın 2., 13. ve 74. maddelerine aykırı bulunarak iptal
edilmiştir.
Ülkemizde dilekçe hakkının pozitif hukukumuza
girişi 1876 Anayasası ile gerçekleşmiş ve bu Anayasa’da vatandaşların tek
başlarına veya topluca dilekçe verme haklarının bulunduğu Anayasa’nın 14.
maddesinde belirtilmiştir.
1924 Anayasası’nda da 1876 Anayasası’na benzer
şekilde 82. maddede, Türklerin, gerek şahıslarına gerekse kamuya ilişkin
olarak kavanin (yasalar) ve nizamata
(kurallar) aykırı gördükleri konularda yetkili mercilere ve TBMM’ne tek
başlarına veya toplu olarak ihbar ve şikâyette bulunabilecekleri
belirtilmiş, bu başvuruların sonucunun dilekçiye yazılı olarak bildirilme
zorunluluğu getirilmiştir.
1982 Anayasası Taslağında dilekçe hakkı ile ilgili
82. madde 1961 Anayasası’nda olduğu şekilde yukarıda belirtilen üçüncü
fıkradaki “Bu hakkın kullanılma
biçimi kanunla düzenlenir” ilâvesiyle aynen Danışma Meclisinde kabul
edilmesine karşın Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu tarafından
redaksiyona tâbi tutularak 74. madde olarak yeniden düzenlenmiştir. Bu kez
Danışma Meclisince kabul edilen metinde yer alan “…,tek başlarına veya topluca,…”
ibaresi çıkartılmıştır. Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu’nun
görüşmeleri sırasında; “vatandaşlar dilekçe ile başvurma hakkına sahiptir
ve bu hakkın kullanılma biçimi de kanunla düzenlenir” dedikten sonra başvuru
tek mi olur yoksa toplu mu olur şeklindeki ibarenin gerekli olmadığı belirtilmiştir.
Devlet memurlarının hizmet şartlarını,
niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini,
ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer
özlük işlerini düzenleyen Devlet Memurları Kanunu’nun 125. maddesi “disiplin cezalarının çeşitleri ile ceza
uygulanacak fiil ve haller”le ilgili kurallar
içermektedir. Madde Anayasa’nın 74. maddesinin üçüncü fıkrasında yer
alan “bu hakkın kullanılma biçimi
kanunla düzenlenir” hükmünün gereğinin yerine getirmek üzere kaleme
alınmıştır. Maddenin gerekçesinde; son on yıllık uygulamada disiplin
kurullarının iyi işletilmediği ve suçla ceza arasında bulunması gereken
adalet prensibinin gerçekleştirilemediği, toplumdaki huzursuzlukların
çoğunun disiplinsizlikten ileri geldiği, 125. maddenin eski tecrübelerin ve
karşılaşılan güçlüklerin ışığı altında yeniden düzenlenmesi gerektiği ifade
edilmektedir.
Anayasa’nın 13. maddesinde temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca
Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak
kanunla sınırlanabileceği belirtilmiştir. Bu durumda özel maddesinde
bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olan temel hak ve özgürlükler yönünden
konuya salt pozitivist açıdan yaklaşıldığında, anayasa koyucunun, özel
maddesinde sınırlama nedeni öngörmediği temel haklar ve özgürlükleri
sınırlayamayacağını kabul etmek gerekecektir. Ancak günümüzde doğal hukuka
dayalı sınırsız bir özgürlük anlayışı terkedilmiştir.
Çağdaş gelişmelere uygun olarak, Anayasamızda da sınırsız ve içeriksiz
özgürlük anlayışından uzaklaşılarak bir yandan siyasi iktidarı
sınırlandıran bir yandan da toplumsal içeriğe ve konuma sahip olan pozitif
bir özgürlük anlayışı benimsenmiştir. İlgili maddelerinde hak ve
özgürlüklere hiçbir sınırlama getirilmemiş olsa bile, bunların
niteliklerinden ve eşyanın tabiatından kaynaklanan doğal sınırlarının
bünyelerinde mündemiç bulunduğu kuşkusuzdur.
Hukuk devletinde yasa koyucunun kazanılmış hakları
ihlal etmemek koşuluyla geleceğe yönelik olarak statü hukukunda değişiklik
yapmasına ya da yeni kurallar koymasına, kamu hizmetinin yürütülmesine
ilişkin koşulları belirlemesine engel bulunmamaktadır.
Memurlar da vatandaş olmaları nedeniyle dilekçe
hakkını kullanabileceklerdir. Ancak memur sıfatını taşıyan bu vatandaşların
içinde bulundukları statü gereğince dilekçe haklarını kullanmalarının
sınırlamalara tabi tutulabileceği de gözardı
edilmemelidir. İtiraz konusu düzenlemenin de bu kapsamda değerlendirilmesi
gerekir.
İtiraz konusu Yasa hükmü ile memurların toplu müracaat
veya şikâyette bulunmaları “memuriyete uygun olmayan bir davranış”
niteliğinde görülmüş ve aylıktan kesme cezasını gerektiren bir eylem olarak
belirlenmiştir. Böylece 1982 Anayasası’ndan daha önceki dönemlerde yasak
olmayan hatta anayasal bir hak olarak belirtilen toplu dilekçe verme veya
şikâyet etme hakkı memurlar açısından bu yasal düzenlemeyle disiplin
cezasını gerektiren bir eylem haline dönüşmüştür.
İtiraz konusu kuralda düzenlenen “toplu müracaat ve
şikayet”le ilgili Anayasalarımızda yer verilen
düzenlemeler tarihsel yorum yöntemiyle değerlendirildiğinde anayasa
koyucunun dilekçe hakkının düzenlendiği maddeden “toplu müracaat ve şikayet
hakkı”nı bilinçli olarak çıkarttığı
görülmektedir. Bu durumda anayasa koyucunun amacına göre yapılan yorumda
itiraz konusu hükmün Anayasa’ya aykırı olmadığı sonucuna varılmaktadır.
Bu nedenlerle kuralın Anayasa’nın 2., 13. ve 74. maddelerine aykırı yönünün bulunmadığı ve
iptal isteminin reddine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk
görüşüne katılmadım.
|