|
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı
: 2004/85
Karar Sayısı
: 2009/69
Karar Günü : 2.6.2009
İPTAL DAVASINI AÇAN
: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Haluk KOÇ ve Orhan
ERASLAN ile birlikte 120 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU
: 14.7.2004 günlü, 5220 sayılı “Sağlık Hizmetleri Temel
Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 1. maddesiyle 7.5.1987
günlü, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’na eklenen Ek Madde 2’nin
birinci fıkrasında yer alan “ve 1050 sayılı Muhasebei
Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı olmaksızın satmaya” ibaresinin
Anayasa’nın 11. ve 35. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğün
durdurulması istemidir.
I- İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN
GEREKÇESİ
İptal ve yürürlüğün durdurulması
istemini içeren dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir:
“14.7.2004
tarih ve 5220 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununda Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanunun birinci maddesi ile 7.5.1987 tarihli ve 3359
sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununa eklenen Ek Madde 2’nin birinci
fıkrasındaki “ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye
Kanununun 24 üncü maddesine bağlı olmaksızın satmaya” ibaresine madde
metninde yer verilmesinin Anayasaya Aykırılığı
2.7.2004 tarih ve 92 K. No.lu TBMM Plan ve
Bütçe Komisyonu Raporunda da, “Taşınmazların satışının 1050 sayılı Kanunun
24 üncü maddesinden istisna tutulmasının uygun bir düzenleme olmadığı”
belirtilmiş olmasına karşın Anayasanın 35 inci maddesine aykırı olarak söz
konusu ibareye Ek Madde 2’de yer verilmiştir.
Anayasa’nın 35 inci
maddesinde “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı
amacıyla, kanunla sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının
kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.”
hükmü yer almaktadır. Anayasanın bu maddesi, mülkiyet
hakkını Anayasal bir kurum olarak düzenlemekte ve Anayasal güvenceye
bağlamaktadır. Bu maddeye göre, herkes mülkiyet hakkına sahiptir; bu hak
kamu yararı amacıyla yasa ile sınırlanabilir ve bu hakkın kullanılması
toplum yararına aykırı olamaz. Hazine taşınmazlarının
satılması, kamu mülkiyeti konusunda sınırlama getirmektedir. Bu satışa
ilişkin usul ve esasların yasa ile düzenlenmesi, Anayasa’nın 35 inci
maddesinin gereğidir. Anayasa’nın 35 inci maddesinin kişiler için öngördüğü güvenceden
malik sıfatıyla devletin ve diğer kamu kuruluşlarının yararlanması
doğaldır.
Nitekim, Anayasa Mahkemesinin 27.11.1997 tarihli ve E.
1997/37, K. 1997/69 sayılı Kararında,
“Anayasa’nın mülkiyet hakkını güvenceye alan
35. maddesine göre, herkes mülkiyet hakkına sahiptir. Bu hak, ancak kamu
yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir ve kullanılması toplum yararına
aykırı olamaz. Mülkiyet hakkı başkasına zarar vermemek ve yasaların koyduğu
sınırlamalara uymak koşuluyla, kişinin, bir şey üzerinde dilediği biçimde
yararlanma, tasarruf etme, başkasına devretme, kullanma biçimini
değiştirme, harcama ve tüketme yetkilerini kapsar. Özel mülkiyet gibi, kamu
mülkiyeti de Anayasa’nın 35. maddesinin güvencesi altındadır. Zira, özel mülkiyeti güvenceye alan Anayasa’nın, kamu
mülkiyetini güvencesiz bıraktığı düşünülemez. 35. maddeye göre, mülkiyet
hakkı ancak kamu yararı amacıyla ve yasayla sınırlanabilir.”
denilmiştir. Görüldüğü üzere özel mülkiyet için Anayasanın
getirdiği koruma ve güvence kamu mülkiyeti için de geçerli olduğundan, özel
mülkiyet konusundaki özenin kamu mülkiyeti konusunda öncelikle
düşünüleceğinde duraksanamaz. Bu nedenle, kamu
mülkiyetinin sona erdirilmesine ilişkin esasların yasayla düzenlenmesi,
Anayasanın 35 inci maddesinin getirdiği bir zorunluluktur. Bu zorunluluk
Devlete ait taşınmazlar yönünden, 1050 sayılı Muhasebei
Umumiye Kanununun 24 üncü maddesi ile yerine getirilmiştir.
1050 sayılı Kanunun 24 üncü maddesi Hazineye
ait taşınmazların satışında genel bir kural getirmiştir. Bu kurala göre
değeri belli tutarların üzerinde olan Hazine taşınmazları, ancak Bakanlar
Kurulu Kararı veya yasa ile satılabilir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu ile de 1.1.2005 tarihinden itibaren yeni bir sistemin
yürürlüğe girmesi öngörülmüştür.
Açıklanan nedenlerle, söz konusu Ek Madde 2
hükmü ile bu madde kapsamındaki Hazine taşınmazlarının satışında, 1050
sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun
24 üncü maddesinin
devre dışı bırakılması Anayasanın 35 inci maddesinin getirdiği kamu mülkiyetinin sona
erdirilmesine ilişkin esasların yasayla düzenlenmesi zorunluluğuna
uyulmaması demektir ki, bu da Anayasanın mezkur
maddesine açıkça aykırılık teşkil edecektir.
Diğer taraftan bir yasa kuralının Anayasanın
herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden Anayasanın
11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır (Anayasa Mahkemesinin
3.6.1988 tarih ve E.1987/28, K.1988/16 sayılı kararı, AMKD., sa.24, shf.
225).
Açıklanan nedenlerle 14.7.2004 tarih ve 5220
sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair
Kanunun birinci maddesi ile 7.5.1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık
Hizmetleri Temel Kanununa eklenen Ek Madde 2’nin birinci fıkrasında “ve
1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 24 üncü
maddesine bağlı olmaksızın satmaya” ibaresine yer verilmesi Anayasanın 11
inci ve 35 inci maddelerine aykırı olduğundan bu ibarenin iptali
gerekmektedir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA
İSTEMİNİN GEREKÇESİ
14.7.2004 tarih ve 5220 sayılı Sağlık
Hizmetleri Temel Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun birinci
maddesi ile 7.5.1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel
Kanununa eklenen Ek Madde 2’nin birinci fıkrasında; madde kapsamındaki
Hazine taşınmazlarının satışı konusunda, 1050 sayılı Muhasebei
Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı olmaksızın Maliye Bakanı yetkili
kılınmıştır. Anayasa Mahkemesi’nin pek çok kararında, kamu varlıklarının satışı
konusunda “yasa ile yetkilendirme”nin, “yasa ile düzenleme” anlamına gelmediğinin belirtilmiş olmasına
karşın, Anayasaya aykırı bir şekilde Maliye Bakanına sınırsız yetki
verilmiş; hangi nitelikleri taşıyan taşınmazların hangi hallerde
satılabileceği konusunda bir belirleme yapılmadığı gibi, ölçüt de
konulmamıştır. Söz konusu hükmün iptali istenen ibareyi de kapsayacak
şekilde uygulanması halinde giderilmesi güç ya da olanaksız zarar ve
durumlar doğabileceğinden iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüğün
durdurulması isteminde bulunulmuştur.
V. SONUÇ VE
İSTEM
Yukarıda
açıklanan gerekçelerle;
14.7.2004 tarih ve 5220 sayılı Sağlık
Hizmetleri Temel Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun birinci
maddesi ile 7.5.1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel
Kanununa eklenen Ek Madde 2’nin birinci fıkrasında “ve
1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı
olmaksızın satmaya” ibaresine yer verilmesi, Anayasanın 11 inci ve 35 inci maddelerine
aykırı olduğu için söz konusu ibarenin iptaline ve uygulanması halinde
giderilmesi olanaksız zarar ve durumlar doğacağı için, iptal davası
sonuçlanıncaya kadar yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesine ilişkin
istemimizi saygı ile arz ederiz.”
II- YASA METİNLERİ
A- İptali istenen Yasa Kuralı
5220 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununda Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanunun 1. maddesi ile 7.5.1987 günlü, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel
Kanununa eklenen ve iptali istenen ibareleri de içeren Ek Madde 2 şöyledir:
“Sağlık Bakanlığına tahsisli Hazine mülkiyetindeki
taşınmazlar ile Sağlık Bakanlığı kullanımında bulunan diğer taşınmazlardan
gerekli görülenlerin mülkiyetinin Hazineye bedelsiz devrinden sonra, Sağlık
Bakanlığı ile mutabık kalınarak tahsisleri kaldırmaya ve 1050 sayılı Muhasebeyi
Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı olmaksızın satmaya Maliye
Bakanı yetkilidir.
Satış bedelleri bütçeye gelir kaydedilir. Sağlık
kurum ve kuruluşlarının yapımı, onarımı ve donatımı ile tıbbi araç ve
gereçlerin alımında kullanılmak üzere Sağlık Bakanlığı bütçesine gerekli
ödenek öngörülür.
Bakanlığın kullanımı için şartlı bağış yapan
kişilerin taşınmazları amacına yönelik kullanılmaması halinde kişilere iade
edilir.”
B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde Anayasa’nın 11. ve 35.
maddelerine dayanılmış, Anayasa’nın 2. ve 7.maddeleri ise ilgili
görülmüştür.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca
Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU,
Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Cafer ŞAT, Fazıl
SAĞLAM, A. Necmi ÖZLER ve Serdar ÖZGÜLDÜR’ün katılımlarıyla 15.9.2004 gününde yapılan
ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine ve yürürlüğü durdurma isteminin bu konudaki raporun
hazırlanmasından sonra karara bağlanmasına oybirliğiyle karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına
ilişkin rapor, iptali istenen yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen
Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Kuralın Anlam ve Kapsamı
Dava konusu kural, hazineye ait kamu
taşınmazlarından Sağlık Bakanlığına tahsisli olanların ve Sağlık
Bakanlığının kullanımında bulunanların satışı konusundaki şartları
düzenlemektedir.
Kamu malları, kamu idare ve kurumlarının gerek
kamunun doğrudan kullanımına ayrılmış, gerekse nitelikleri gereği veya
hizmetin amacına uygun düzenlenmiş olmak kaydıyla kamu hizmetine tahsis
edilmiş (özgülenmiş) malların tümü olarak tanımlanabilir. Kamu mallarına
ilişkin düzenlemeler, farklı işlevleri olan birçok mal türünü kapsamak
zorunda olduğu için, farklı mal türleri bakımından çok sayıda istisna hükmü
de içermektedir.
Öğretide kamu malları; hizmet malları, orta malları
ve sahipsiz mallar olarak sınıflandırılmaktadır. Kamu hizmetlerine hizmetin
parçasını oluşturacak şekilde tahsis edilmiş mallar hizmet mallarıdır.
Üniversiteler, okullar, hastaneler, askerî koruganlar, haller, adliye
binaları, belediye binaları, kütüphaneler, ceza evleri, hükümet konakları,
köy odaları bu anlamda hizmet malları olarak kabul edilmektedir. Ortak ve genel bir yararlanmaya tabi olan
malların ise orta mallarını oluşturmaktadır. Sahipsiz mallar ise hukuki
rejim bakımından birçok farklılıklar içeren, taşıdıkları farklı önemler
nedeniyle, kamu malı statüsüne sokulmuş birbirleriyle ortak noktaları az
olan mal kategorileridir.
Uygulamada ve mevzuatta ise kamu malları teriminin
daha çok taşınmaz mallar için kullanılması nedeniyle, kamu taşınmazları
Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan veya Hazineye tahsisli taşınmaz mallar
ile devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan yerleri ifade etmektedir.
Tahsis, 26.5.1927 tarih ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 23. maddesi ile
mevzuatımıza girmiştir. Maddede devlete ait tüm taşınmaz malların tapu
idaresince hazine adına tescil ve Maliye ve Gümrük Bakanlığınca
yönetileceği belirtildikten sonra, bunlardan bir daireye özgülenmesi
gerekenlerin o daireye kullanıldıkları sürece ücretsiz verilebileceği
öngörülmektedir. 1050 sayılı Kanunun 23. maddesinde belirtildiği üzere
Hazine adına tescilli taşınmaz malların tahsisi işlemi için Maliye
Bakanlığı yetkili kılınmıştır. Tahsis işlemi ancak konulurken kullanılan yönteme
bağlı olarak kaldırılabilir.
İptali istenilen kuralın kapsamına, Sağlık
Bakanlığı’na tahsisli bulunan Hazine adına kayıtlı taşınmazlar ve
Bakanlığın kullanımında bulunan taşınmazlar girmektedir. Kuralla, Maliye
Bakanı 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu’nun
24. maddesine bağlı olmaksızın anılan taşınmazları satışa yetkili
kılınmaktadır.
1050 sayılı Muhasebei
Umumiye Kanunu’nun 23., 24. ve 25. maddelerinde,
kamuya ait taşınmaz malların yönetimine ve satışına ilişkin temel
düzenlemeler getirilmiştir. Adı geçen Kanun’un 23. maddesine göre, genel
bütçe kapsamındaki kamu kurumlarının taşınmazları hazine adına tescil
edildiğinden, özel kanunlarla verilen yetkiler dışında, Hazine malları
konusunda genel yetkili kuruluş Maliye Bakanlığıdır. 1050 sayılı Kanun,
24.12.2003 günlü ve 25326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 10.12.2003
günlü, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 81. maddesi
gereğince yürürlükten kaldırılmıştır. 5018 sayılı Kanun’un Geçici 9.
maddesine göre diğer kanunlarla 1050 sayılı Muhasebei
Umumiye Kanununa yapılan atıflar, 5018 sayılı Kanun’a yapılmış
sayılmaktadır.
5018 sayılı Kanun’un 44. maddesine göre, genel
yönetim kapsamındaki tüm kamu idareleri, yürürlükteki mevzuat hükümlerine
göre taşınır - taşınmaz mal edinebilirler ve tasarrufta bulunabilirler.
Aynı maddede bunlar üzerindeki her türlü yönetim, değerlendirme, tasarruf
ve elden çıkarma işlemlerinin de ilgili kanunlarında düzenleneceği belirtilmiştir.
Yasa’nın 45. maddesinde ise, yine genel yönetim kapsamında yer alan kamu
idarelerinin her türlü taşınmaz ve taşınır malı elde edebilecekleri veya
bedelsiz başka kamu kurumlarına tahsis edebilecekleri hükme bağlanmıştır. Ancak,
özel bir düzenleme niteliğinde olan Yasa’nın 46. maddesinde, değeri
bütçeyle belirlenen bir limitin altında kalan genel bütçe kapsamında yer
alan kamu kurumlarının mülkiyetindeki malların satış yetkisi Maliye
Bakanlığına, diğer kamu kurumlarının taşınır-taşınmaz mallarını elden
çıkarma yetkisi ise özel kanunlarında belirlenmiş yetkili organlara
bırakılmıştır. Ayrıca ister genel bütçe, ister katma bütçe kapsamındaki
kamu kurumlarının, bütçe kanunda belirlenen sınırlar üstünde kalan taşınmaz
mallarının satış yetkisi Bakanlar Kuruluna verilmiştir.
B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
Başvuru dilekçesinde, Anayasa’nın 35. maddesinin kişiler için öngördüğü güvenceden malik
sıfatıyla devletin ve diğer kamu kuruluşlarının yararlanmasının doğal olduğu,
özel mülkiyet için Anayasa’nın getirdiği koruma ve güvencenin kamu
mülkiyeti için de geçerli olduğu, kamu mülkiyetinin sona erdirilmesine
ilişkin esasların yasayla düzenlenmesi zorunluluğunun, Devlete ait
taşınmazlar yönünden, 1050 sayılı Muhasebei Umumiye
Kanunu’nun 24. maddesi ile yerine getirildiği, bu nedenle Hazine
taşınmazlarının satışında, 1050 sayılı Muhasebei
Umumiye Kanunu’nun 24. maddesinin devre dışı
bırakılmasına olanak veren kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu, bir yasa kuralının Anayasa’nın herhangi bir
kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden Anayasa’nın 11. maddesine
de aykırılığı sonucunu doğuracağı ileri sürülmüştür.
Dava konusu kural, Sağlık Bakanlığına tahsisli olan
veya kullanımında bulunan taşınmazların satışı konusundaki şartları
düzenlemekte, hazine taşınmazlarının satışına hâkim olan 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu’nun 24. maddesine bir istisna
teşkil etmektedir.
Kamu mallarının elde edilmesi, tasarrufu, korunması
ve elden çıkarılmasında gerek Anayasa’da ve yasalarda gerekse uygulamada
özel ilkeler benimsenmiştir. İstisnaları
olmakla birlikte, kamu
mallarının zamanaşımı ile kazanılamayacağı, kamu malı statüsünü
kaybetmedikçe özel mülkiyete konu olamayacağı, devredilemeyeceği, kamu mallarının
haczedilemeyeceği ilkeleri ve kamu mallarının bazı hallerde özel bir
korumaya tâbi tutulması, kamu mallarına hâkim olan ve özel mülkiyetin
korunmasından kimi noktalarda ayrılan bir koruma rejiminin olduğunu
göstermektedir.
Dava konusu kuralı içeren 5220 sayılı Yasa’nın metni
ve gerekçesi incelendiğinde, Hazineye ait ancak Sağlık Bakanlığına tahsisli
taşınmazlar ve Sağlık Bakanlığı’nın kullanımındaki taşınmazlar olmak üzere
satılması öngörülen iki tür taşınmazdan söz edildiği görülmektedir:
1- “Sağlık Bakanlığına tahsisli Hazine
mülkiyetindeki taşınmazlar” yönünden
Anayasa’da Hazineye ait veya kamu kurumlarına
tahsisli kamu mallarının satışına ilişkin ilkelere açıkça yer
verilmemiştir. Yasama yetkisinin genelliği ilkesince, Anayasal sınırlar
çerçevesinde kamu taşınmazlarının satışına ilişkin yasal düzenleme yapılmasında
Anayasa’ya aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Yasakoyucu, kimi zaman hukuki ve fiili eşitliği sağlamak kimi zaman da kamu
yararını korumak veya kamu hizmetlerinin yürütülmesini sağlamak amacıyla
temel yasalardaki prensiplere istisna teşkil eden düzenlemeler yapabilir.
Ülkede uygulama birliğinin ve mâli disiplinin
sağlanması açısından, temel yasalarda yer alan hükümlerle çatışmayan yasal
düzenlemelerin yapılması ise yasakoyucunun
takdirinde kalan bir husustur.
Açıklanan nedenlerle, iptali istenen kural
Anayasa’ya aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
A. Necmi ÖZLER ve Serdar
ÖZGÜLDÜR bu görüşe katılmamışlardır.
2- “Sağlık Bakanlığı kullanımında
bulunan diğer taşınmazlar” yönünden
Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen
hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup
güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir
hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve
tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve
yasalarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan
hukuk devletinin temel unsurlarından birisi de “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, yasal
düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya
ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir
olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu
önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle
bağlantılı olup birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut
eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını,
bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmelidir. Hukuk
güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve
işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde
bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
Anayasa’nın 7. maddesinde “Yasama
yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki
devredilemez.” denilmektedir. Anayasa Mahkemesi’nin pek çok kararında
yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesinden ne anlaşılması gerektiği
hususu açıklanmıştır. Buna göre, yasayla düzenleme ilkesi, düzenlenen
konudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak söz edilmesi değil, bunların yasa
metninde kurallaştırılmasıdır. Kurallaştırma ise, düzenlenen alanda temel
ilkelerin konulmasını ve çerçevenin çizilmiş olmasını ifade eder. Ancak bu
koşulla uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi
yürütme organının takdirine bırakılabilir.
Anayasa’da yasayla düzenlenmesi
öngörülen konularda, yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme
yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi,
sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle Anayasa’da
öngörülen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, yasa
ile yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez.
Yürütme organına düzenleme yetkisi
veren bir yasa kuralının Anayasa’nın 7. maddesine uygun olabilmesi için
temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir
alanı yürütmenin düzenlemesine bırakmaması gerekir.
Kural kapsamına giren Hazine’ye ait taşınmazlar
hangi kuruma tahsis edilmişse, bunlar üzerindeki tahsisin usulünce
kaldırılmasında veya Anayasa ve yasalardaki sınırlar içinde bu
taşınmazların satılmasında Anayasa’ya aykırılık bulunmamaktadır. Ancak
kural “Sağlık Bakanlığı’nın kullanımındaki taşınmazlar” yönünden
incelendiğinde, satışı hukuken mümkün olsun olmasın her türlü taşınmazı
kapsaması nedeniyle belirsiz olduğu ortaya çıkmaktadır. Zira,
tahsisle sadece devletin özel mülkiyetindeki mallar değil, aynı zamanda
özel mülkiyete konu olamayacak kamu mallarının da kamu tüzel kişilerinin
kullanımına verilmesi mümkündür. Kuralda herhangi
bir ayırım yapılmadığından, satışı mümkün olsun olmasın Sağlık
Bakanlığı’nın kullanımındaki her türlü taşınmazın satışının mümkün hale
geldiği sonucu çıkmaktadır. Satılması öngörülen taşınmazlardan Sağlık
Bakanlığı’nın kullanımındaki taşınmazların hukuki konumu, tabi olacağı
hukuki koruma ve kurallar belirsiz olup bunların Yasa’da açıkça
gösterilmesi gerekir.
Belirtilen nedenlerle, kural
Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Kural, Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine
aykırı görülerek iptal edildiğinden, ayrıca Anayasa’nın 11. ve 35.
maddeleri yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir.
Haşim KILIÇ, Sacit ADALI
ve Serruh KALELİ bu görüşe katılmamışlardır.
V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
5220 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununda
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 1. maddesiyle 7.5.1987 günlü, 3359
sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’na eklenen Ek 2. maddenin birinci
fıkrasında yer alan “… ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı
olmaksızın satmaya …” ibaresi;
1- “Sağlık Bakanlığı kullanımında bulunan diğer
taşınmazlar” yönünden, 2.6.2009 günlü, E. 2004/85, K. 2009/69 sayılı
kararla iptal edildiğinden, bu ibarenin uygulanmasından doğacak sonradan
giderilmesi güç veya olanaksız durum ve zararların önlenmesi ve iptal
kararının sonuçsuz kalmaması için kararın Resmî Gazete’de yayımlanacağı
güne kadar YÜRÜRLÜĞÜNÜN DURDURULMASINA,
2- “Sağlık Bakanlığına tahsisli Hazine
mülkiyetindeki taşınmazlar” yönünden, 2.6.2009 günlü, E. 2004/85, K.
2009/69 sayılı kararla reddedildiğinden, YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN
REDDİNE,
2.6.2009 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VI- SONUÇ
14.7.2004 günlü, 5220 sayılı Sağlık Hizmetleri
Temel Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 1. maddesiyle 7.5.1987
günlü, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’na eklenen Ek 2. maddenin
birinci fıkrasında yer alan “… ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı
olmaksızın satmaya …” ibaresinin;
1- “Sağlık Bakanlığı kullanımında bulunan diğer
taşınmazlar” yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI
ile Serruh KALELİ’nin karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2- “Sağlık Bakanlığına tahsisli Hazine mülkiyetindeki
taşınmazlar” yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, A. Necmi
ÖZLER ile Serdar ÖZGÜLDÜR’ün karşıoyları
ve OYÇOKLUĞUYLA,
2.6.2009 gününde karar verildi.
|
Başkan
Haşim KILIÇ
|
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
|
Üye
Sacit
ADALI
|
|
|
|
|
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Ahmet AKYALÇIN
|
Üye
Mehmet ERTEN
|
|
|
|
|
|
Üye
A. Necmi ÖZLER
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Şevket APALAK
|
|
|
|
|
|
Üye
Serruh
KALELİ
|
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
|
|
|
|
|
KARŞIOY GEREKÇESİ
14.7.2004 günlü, 5220 sayılı Sağlık Hizmetleri
Temel Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 1. maddesiyle 7.5.1987
günlü, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’na eklenen Ek 2. maddenin
birinci fıkrasında yer alan “… ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 24 üncü maddesine bağlı
olmaksızın satmaya …” ibaresi; “Sağlık Bakanlığı kullanımında bulunan diğer
taşınmazlar” yönünden Anayasa’nın 2. ve 35. maddelerine aykırı bulunarak
iptal edilmiştir.
Anayasa’nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk
Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez”
denilmektedir. Buna göre, yasa ile yürütme organına genel ve sınırları
belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilebilmesi olanaklı değildir.
Ancak bu kural, ekonomik olayların niteliği,
gelişen koşul ve durumlara göre sık sık değişik
önlemler alma, bunları kaldırma ve süratli biçimde hareket etme zorunluluğu
dikkate alındığında, yasama organının yürütme organını yetkilendirmesini
gerekli kılmasına engel değildir. Bu gibi durumlarda yasama organı, temel
kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları
yürütmeye bırakabilir.
Yasamanın genelliği ve asliliği ilkesi gereği yasa
koyucu “genel ve soyut” nitelikli düzenlemelerini, yasa uygulamalarını
içerecek düzeyde veya yönetmelikleri gereksiz kılacak somutlukta
gerçekleştirebilir. Ancak, bu husus yasamanın takdirinde olup, anayasal bir
zorunluluk değildir. Gittikçe gelişen ve farklılaşan toplumsal yaşam,
gittikçe artan oranda hızlı karar mekanizmalarına gereksinim doğurmaktadır.
Bu nedenlerle kuralın Anayasa'nın 2. ve 35.
maddelerine aykırı yönünün bulunmadığı ve iptal isteminin reddine karar
verilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmadık.
|
Başkan
Haşim KILIÇ
|
Üye
Sacit
ADALI
|
KARŞIOY
GEREKÇESİ
İtiraz konusu ibarenin kapsamının belirlenmesi,
maddenin birinci fıkrasının tamamının değerlendirilmesini gerektirmektedir.
Bu bağlamda anılan fıkra incelendiğinde,
5220 sayılı Yasa ile 3359 sayılı Yasa’ya eklenen ve iptali istenilen
ibarenin de yer aldığı
Ek 2. maddede iptal kararına konu olan taşınmazlar
dışındaki Sağlık Bakanlığı’na
tahsisli Hazine mülkiyetindeki taşınmazlar hususunda da Maliye Bakanı’na
tanınan yetkinin sınırsız olduğu, tüm kamu taşınmazlarının satışı
bakımından gerekli olan 1050 sayılı Yasa’nın 24. maddesinin (daha sonra
yapılan yasal düzenlemeyle onun yerini alan 5018 sayılı Yasa’nın 46.
maddesi) dikkate alınmayacağı anlaşılmaktadır.
Satışına gerek görülen taşımazlarla ilgili daha
somut ve objektif kriterlere yer verilmesi hukuk
devleti ilkesinin tabii bir gereği olmalıdır. Bu nedenle, Anayasa’nın 2.
maddesine aykırı düşen kuralın anılan taşınmazlar yönünden de iptali
gerektiği değerlendirildiğinden, ret yönündeki çoğunluk görüşüne
katılmadık.
|
Üye
A. Necmi ÖZLER
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
KARŞIOY
Sağlık Bakanlığı’na tahsisli Hazine mülkiyetli
taşınmaz ile Sağlık Bakanlığı kullanımındaki diğer taşınmazların satışında
Maliye Bakanlığı’na 1050 sayılı Muhasebei Umumiye
Kanunu’nun 24. maddesine bağlı olmaksızın, yetki veren yasa kuralının
gayrimenkullerin nitelik ve satış hallerine ölçüt getirmediği için
belirsizlik içerip keyfi yetki kullanımına olanak verdiği ve de 1050 sayılı
Yasa’nın 24. maddesinin kamu mülkiyetinin sona ermesinde getirdiği koruma
ve güven ilkelerini ortadan kaldırılmış olduğu nedeniyle Anayasa’ya aykırı
olduğu iddia edilmiştir.
A) Usül
Yönünden:
İptali istenilen yasa hükmünde yer alan 1050 sayılı
Yasa 1.1.2005 tarihinden itibaren yürürlükten kaldırılmıştır.
Öncelikle Anayasa Mahkemesi hükümleri geriye
yürümeyeceği için dava dosyasının görüldüğü 2.6.2005 tarihinde yürürlükte
bulunmayan bir mevzuata (1050/24) atıfta bulunarak getirilen kural (5520 sayılı
Kanun ile 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’na ek 2 madde)
yönünden karar verilmesine yer olmadığı kararı verilmesi gerekir idi.
B) Esas Yönünden:
Çoğunluğun esasın incelenmesi gerektiği kararı nedeniyle
yapılan esas incelemesi sonucunda ise “Sağlık Bakanlığı kullanımında
bulunan diğer taşınmazlar” yönünden kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu
görüşüne aşağıdaki gerekçeler ile katılınmamıştır.
Anayasa’nın 35. maddesi ile mülkiyet hakkı koruma
ve güvence altına alınmış, ancak hakkın kamu yararı amacı ile yasa ile
sınırlanabileceği söylenmiştir.
İptali istenilen kuralda ise, 1050 sayılı Yasa’nın
24. maddesinde yer alan hükme bağlı olmama yetkisi bir sınırlamayı ortadan
kaldıran bir düzenleme gibi görülmüş, 1050 sayılı Yasa’nın 24. maddesine
anayasal bir değer atfedilmiş ve kuralın bu madde yönünden denetlenmesinin
istendiği görülmüştür.
1050 sayılı Muhasebei
Umumiye Kanunu anayasal norm olmadığı ve de iptali istenen yasa kuralını
Yasa ile denetlemeyeceğimizden, dayanak alınmayan 1050/24 madde hükmünün
mutlak değerine anayasal norm gücü vermek mümkün değildir. Mülkiyet hakkını
korumaya alıp güvence veren madde Anayasa’nın 35. maddesi olup, 1050/24
madde ile getirilen kuralın bizatihi kendisinin bile değiştirilebileceği ve
de bu kurala aykırı düzenleme yapılamayacağı söylenemeyeceğinden iptali
istenen kuralda bu yönüyle Anayasa’ya aykırılık yoktur.
Ayrıca 1050 sayılı Yasa davadan sonra 1.1.2005
tarihinden itibaren yürürlükten kaldırılmış bulunduğundan kamu
taşınmazlarının satışı esasları bu tarihten itibaren 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu konulmuş ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu
disiplinleri kontrolüne geçmiştir.
3359 sayılı Kanunu’nun Ek 2. maddesinin çıkarılış
amacının insan sağlığının öncelikli her türlü mülahaza üstü yeri ve önemi
nedeniyle sağlık hizmetlerinde yaşanılan finans zorluklarının da aşılması,
hizmetin tek elden planlanıp verilmesi ve etkili ve verimli şekilde
yürütülmesini temin amacıyla, sağlık hizmetlerine tahsisli ve
kullanımındaki taşınmazlarda fonksiyonelliğini yitirmiş olanların; gerek
tahsisinin kaldırmasına gerekse de satışına gerekli yetkinin alınmasına
ilişkin bir düzenleme olduğu kuralın genel gerekçesinde ve plan ve bütçe
komisyon raporundan anlaşılmaktadır.
Madde de yer alan “Sağlık Bakanlığı kullanımındaki
diğer taşınmazlar” ibaresi hazine mülkiyetindeki Sağlık Bakanlığına tahsisi
taşınmazlar ibaresine nazaran, bir an için iddia gibi bir mülkiyet kavramı
tartışması ve bu yönüyle hakka vaki yasal güvenceleri aşan bir müdahale ve
satışı yönünden belirsizlik hali içeriyor kuşkusu vermektedir. Bu hal ise
mülkiyet hukuku ve içinde kamu mallarının kategorisinin nitelikli
açıklamasını gerekli kılmaktadır.
Hazine’ye ait bir taşınmazın kime tahsisli olursa olsun
anayasal ve yasal sınırlar içinde tahsisinin kaldırılması ve satılmasında
anayasal bir aykırılık bulunmadığına göre ibarede tahsisli kelimesinden
ayrık olarak yer alan “kullanımında”ki kelimesi
mülkiyet üzerinde sınırsız bir müdahale hakkı mı vermektedir?
Burada Anayasa’nın 35. maddesinin mutlak güvenceleri
ortaya çıkmakta ve mülkiyet hak sahibini istisnai kamulaştırma ve devletleştirme
hükümleri hariç koruyacağı bir üstün hak kuralı olarak durmaktadır.
İptali istenilen düzenleme, Sağlık Bakanlığı
kullanımındaki taşınmazlar demekle, Sağlık Bakanlığı’nın hangi nitelikli
mallarının satış kapsamına alındığını nesnel olarak belirlemekte, Yasa’nın
amaçsal yorumuna baktığımızda da fonksiyonelliğini yitirmişler diyerek de
objektif ölçüt getirdiği görülmektedir. Bu halde satılacak mal kapsamı yönünden
bir belirsizlik ve ölçütsüzlük yoktur.
Kuralda, Sağlık Bakanlığı kullanımındakiler demeyle
gayrimenkul mülkiyetinin Hazine’ye kayıtlı olanlar dışında özel hukuk
kişilerine ait mallarının ya da İl Özel İdaresi, vakıf, dernek, belediye
v.b. mülkiyet hak sahiplerine ait iken Sağlık Bakanlığı’nca kullanılanların
iptali istenilen düzenleme ile satışının gerçekleşebileceğini düşünmek de
Anayasa’nın 35. maddesinin mutlak korumasını yok saymaktadır.
Bir kamu kurumunca kullanılan malın ve yararlanma
sebebinin hukuki niteliği ve akdi ilişkiyi yok sayan bir görüşle sadece
“kullanımında” denildiği için gayrimenkul satışına izin verildiğinin
sanılması hukuk devletinde olası değildir. O halde belirsizlik var
denilemeyeceği için Anayasa’ya aykırılıkta yoktur. Bu nedenle çoğunluk
görüşüne katılınmamıştır.
|