10 Kasım 2009 SALI

Resmî Gazete

Sayı : 27402

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:

Esas Sayısı        : 2007/94

Karar Sayısı     : 2009/140

Karar Günü      : 8.10.2009

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Onbirinci Dairesi  

İTİRAZIN KONUSU: 29.3.2003 günlü, 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 51. maddesinin (m) fıkrasının, Anayasa’nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Bağ-Kur’dan bağlanan yaşlılık aylığının dayanağını oluşturan Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

II- İTİRAZIN GEREKÇESİ

Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:

“Bağ-Kur’dan yaşlılık aylığı alan Ahmet Uğur Gökalp tarafından aylığının eksik hesaplandığından bahisle 23.10.2003 tarihinde yapılan başvurunun reddi üzerine 1479 sayılı Bağ-Kur Kanunu’na 4747 sayılı Kanun’un 4. maddesiyle eklenen Geçici 17. maddeye dayanılarak çıkarılan ve 1.4.2002-31.3.2003 tarihleri arasında bağlanan aylıkların hesabında uygulanacak gelir basamaklarının tespitine ilişkin olan 2002/3930 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 4833 sayılı 2003 yılı Bütçe Uygulama Kanunu’nun 51. maddesinin (m) bendine dayanılarak çıkarılan ve 1.4.2003-31.3.2004 tarihleri arasında bağlanan aylıkların hesabında uygulanacak gelir basamaklarının tespitine ilişkin olan 2003/5471 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle Başbakanlık ve Bağ-Kur Genel Müdürlüğü’ne karşı açılan davaya ait dosya incelendi:

Anayasa’nın 87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin görev ve yetkileri belirtilirken, bütçe kanun tasarısını görüşmek ve kabul etmek dışında diğer kanunları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayrım yapılmış; 88. maddesinde kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülme usul ve esaslarının iç tüzükle düzenleneceği belirtilmişken; bütçenin görüşülme usul ve esasları, Anayasa’nın 162. maddesinde belirtilmiş 89. maddesinde de Cumhurbaşkanına Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen diğer yasaların aksine bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere Meclise geri gönderme yetkisi tanınmamıştır.

Görüldüğü üzere Anayasa’da bütçe yasalarını diğer yasalardan ayrı tutan bir düzenleme yapılmış olup, birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenen bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasası ile değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak bulunmamaktadır.

Nitekim Anayasa’nın 161. maddesinin son fıkrasında “Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.” kuralı yer almıştır. Maddenin gerekçesinde de belirtildiği üzere, bütçe yasalarının diğer yasalardan ayrı olması sebebiyle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikteki bir yasa kuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasaları da aynı biçimde hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilebilir. “Bütçe ile ilgili hükümler” deyiminin; mali nitelikteki hükümler değil, bütçenin uygulanmasıyla ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı veya yasa konusu olabilecek yeni bir kuralı kapsamamak koşuluyla açıklayıcı hükümler olarak anlaşılması zorunludur.

Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelir sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, onun bütçeyle ilgili hükümlerden sayılmasını gerektirmemektedir. Anayasa’nın 161. maddesindeki, anılan kuralla, bütçe yasalarını kendi yapısına yabancı hükümlerden ayıklamak, bütçe kavramı dışında kalan konulara bütçe yasalarında yer verilmemesini sağlamak amaçlanmıştır.

Dava konusu elde edilen ve 1.4.2003-31.3.2004 tarihleri arasında bağlanan aylıkların hesabında uygulanacak gelir basamaklarının tespitine ilişkin bulunan 2003/5471 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı 2003 Mali Yılı Bütçe Uygulama Kanunu’nun 51. maddesinin (m) bendine dayanılarak hazırlanmış ve yürürlüğe konulmuş bulunmaktadır.

Buna göre, bakılan uyuşmazlıkta uygulanacak kural niteliğinde bulunan 2003 Mali Yılı Bütçe Kanunu’nun 51. maddesinin (m) bendi ile yasa konusu hususlar düzenleme yoluna gidilmiş bulunmaktadır.

Açıklanan nedenlerle, bir davaya bakmakta olan mahkemenin o dava sebebiyle bir Kanunun veya Kanun Hükmünde Kararnamenin hükümlerini Anayasa’ya aykırı görürse bu yoldaki gerekçeli kararı ile Anayasa Mahkemesi’ne başvurması gerektiğini düzenleyen 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 28. maddesinin 1. fıkrası gereğince 4833 sayılı 2003 Mali Yılı Bütçe Kanunu’nun 51. maddesinin (m) bendinin Anayasa’nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırı olduğu kanısına ulaşılması nedeniyle Anayasa Mahkemesi’ne başvurulmasına 25.6.2007 tarihinde oybirliği ile karar verildi.”

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

29.3.2003 günlü, 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 51. maddesinin (m) fıkrası şöyledir:

“Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca, Sosyal Sigortalar Kurumu ve Bağ-Kur’a yapılacak transferlere ait tertiplerden aylık bazda yapılacak harcamalar, 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı Kanunun 2 nci maddesinin (b) bendinde belirtilen hususlar çerçevesinde Hazine Müsteşarlığınca mutabık kalınacak aylık nakit projeksiyonu ile belirlenecek limitler dahilinde gerçekleştirilir.

2.9.1971 tarihli ve 1479 sayılı Kanunun 50 nci maddesine göre belirlenmesi gereken 1.4.2003 ile 31.3.2004 tarihleri arasında sigortalıların ödeyecekleri primler ve bağlanacak aylıkların hesabına esas gelir basamaklarını ve buna ilişkin usul ve esasları belirlemeye Bakanlar Kurulu yetkilidir.

17.7.1964 tarihli ve 506 sayılı Kanuna göre 1.4.2003 ile 31.3.2004 tarihleri arasında alınacak prim ve verilecek ödeneklerin hesabına esas tutulan günlük kazancın alt sınırını ve buna ilişkin usul ve esasları belirlemeye Bakanlar Kurulu yetkilidir. Bakanlar Kurulunca belirlenecek alt sınır 1.4.2004 tarihinden itibaren 506 sayılı Kanunun 78 inci maddesinin birinci fıkrasına göre artırılır.

Bu Kanunun yayımı tarihini takip eden ödeme dönemi başından itibaren 506 sayılı Kanunun 96 ncı maddesi uyarınca bağlanmış gelir ve aylıklar yukarıdaki fıkraya göre belirlenen alt sınır üzerinden hesaplanır.”

B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları

Başvuru kararında, Anayasa’nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine dayanılmış, 89. maddesi ilgili görülmüştür.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A.Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT ve Zehra Ayla PERKTAŞ’ın katılımlarıyla 18.10.2007 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, sınırlama sorununun esas inceleme evresinde ele alınmasına oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Davada Uygulanacak Kural Sorunu

Anayasa’nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 28. maddesine göre mahkemeler, bakmakta oldukları davalarda uygulayacakları kanun ya da kanun hükmünde kararname kurallarını Anayasa’ya aykırı görürler veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırlarsa, o hükmün iptali için Anayasa Mahkemesi’ne başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesi’ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış ve görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenilen kuralların da o davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları, davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde ve davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan kurallardır.

Başvuru kararında 29.3.2003 günlü, 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 51. maddesinin (m) fıkrasının tamamının iptali istenmişse de, itiraz başvurusuna konu davada 1479 sayılı Kanun’un 50. maddesine göre belirlenmesi gereken 1.4.2003 ile 31.3.2004 tarihleri arasında sigortalıların ödeyecekleri primler ve bağlanacak aylıkların hesabına esas gelir basamaklarını ve buna ilişkin usul ve esasları belirlemeye Bakanlar Kurulu’nu yetkili kılan kural fıkranın ikinci paragrafı olup, bunun dışında kalan kuralların uygulanma olanağı bulunmamaktadır. Bu nedenle, (m) fıkrasının ikinci paragrafı dışında kalan bölümlerine ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE 8.10.2009 gününde OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.

B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının diğer yasalardan ayrı olarak Anayasa’da gösterildiği, bütçe yasalarına bütçeyle ilgili hükümler dışında hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle ayrı bir yasayla düzenlenmesi gereken itiraz konusu kuralın Anayasa’nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

İtiraz yoluna başvuran Danıştay Onbirinci Dairesi Anayasa’ya aykırılık gerekçesini Anayasa’nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine dayandırmakla birlikte, 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 29. maddesinde Anayasa Mahkemesi’nin kanunların, kanun hükmünde kararnamelerin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü’nün Anayasa’ya aykırılığı hususunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmaya mecbur olmadığı, taleple bağlı kalmak kaydıyla başka gerekçe ile de Anayasa’ya aykırılık kararı verebileceği hükme bağlandığından, itiraz konusu kural belirtilen maddelerle birlikte Anayasa’nın 89. maddesi yönünden de incelenmiştir.

4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 51. maddesinin itiraz konusu (m) fıkrasının ikinci paragrafında, 1479 sayılı Yasa’nın 50. maddesine göre belirlenmesi gereken 1.4.2003 ile 31.3.2004 tarihleri arasında sigortalıların ödeyecekleri primler ve bağlanacak aylıkların hesabına esas gelir basamaklarını ve buna ilişkin usul ve esasları belirlemeye Bakanlar Kurulu’nun yetkili olduğu öngörülmüştür.

Anayasa’nın 87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin görev ve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyla diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve kaldırılmasına imkan bulunmamaktadır.

Anayasa’nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, Genel Kurul’da üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa’nın 89. maddesinde de, Cumhurbaşkanı’na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM’ne geri gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa’nın 163. maddesinde, bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu’na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir.

Anayasa’da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması mümkün bulunmamaktadır.

Anayasa’nın 161. maddesinin son fıkrasında, “Bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz” denilmektedir. Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla “bütçe ile ilgili hükümler” ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.

Bir yasa kuralının bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde “bütçe ile ilgili hükümlerden” sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek değişik türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı, savunma, eğitim, sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu konulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına hükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi gereken yasama işlemleridir. 161. maddedeki “bütçe ile ilgili hüküm” ibaresine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa’nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür.

Anayasa’nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.

1479 sayılı Yasa’ya tabi sigortalıların ödeyecekleri primler ile bağlanacak aylıkların hesabına esas gelir basamakları 1479 sayılı Yasa konusu olup, olağan yasada düzenlenmesi gereken bir konudur.  İtiraz konusu (m) fıkrasının ikinci paragrafı ile olağan yasalarla düzenlenmesi gereken bir kurala, yasalaşma yöntemi ve niteliği farklı olan Bütçe Kanunu’nda yer verilmiş olmaktadır.

Yukarıda açıklanan nedenlerle bütçeyi açıklayıcı, tamamlayıcı ve uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte olmayan ve olağan yasa konusunu içeren 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 51. maddesinin (m) fıkrasının ikinci paragrafı, Anayasa’nın 87., 88., 89., 161. ve 162. maddelerine aykırı olduğundan iptali gerekir.

VI- SONUÇ

29.3.2003 günlü, 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 51. maddesinin (m) fıkrasının ikinci paragrafının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 8.10.2009 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

 

 

Başkan

Haşim KILIÇ

Başkanvekili

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Sacit ADALI

 

 

Üye

Fulya KANTARCIOĞLU

Üye

Ahmet AKYALÇIN

Üye

Mehmet ERTEN

 

 

Üye

Mustafa YILDIRIM

Üye

Serdar ÖZGÜLDÜR

Üye

Şevket APALAK

 

 

Üye

Serruh KALELİ

Üye

Zehra Ayla PERKTAŞ